关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知

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略论执行监督制度

朱凯


　　从整个诉讼过程来看，法律对审判的监督程序和监督措施的规定比较健全，有二审、再审、提审、抗诉等，但是，对执行工作的监督长期以来缺乏法律和司法解释规定的程序和措施，虽然许多地方法院作了一些规定，但在全国法院系统内没有形成一套完整的制度，致使一些不当和错误的执行行为难以纠正，当事人的合法权益不能依法有效地得到保护。为了解决这个问题，最高人民法院在《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（以下简称《执行规定》）中作出了八条的规定，从而确立了上级法院对下级法院的执行监督制度，一种上级对下级的纠错制度，使得执行监督权在执行程序中的适用有了完善的法律依据。

一、执行监督的范围

　　从广义上看，执行监督应当是监督执行，也就是说，法院内外上下各个监督主体对人民法院执行工作实施的监督。在监督主体上，被监督者是执行法院及其从事执行工作的工作人员，而监督者的主体比较广泛，有人大监督、检察监督、党政机关监督、群众监督、当事人监督、新闻舆论监督等。但是，在众多的监督主体中，上级法院对下级法院的执行监督，具有职权性和权威性，最直接，最有效，因此，《执行规定》只规定上级法院对下级法院的执行监督。而执行监督的内容，从广义上看，应当说执行法院的所有执行工作都属于监督范围，上级法院对下级法院的执行工作实行全面监督，包括宏观和个案、合法和违法，但笔者认为，既然执行监督作为一种上级法院针对下级法院的纠错制度，那么上级法院对下级法院执行监督的重点应仅是对执行个案中发生的不当或错误的执行措施和具体执行行为，包括执行中作出的不当或错误的裁定、决定和通知等进行监督。

二、执行监督的原则

　　从执行监督的性质及其在实践中的适用来看，上级法院对下级法院实施执行监督，应当坚持以下几项原则：
1、合法监督原则。《执行规定》第129条规定“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依示监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。”执行监督的目的主要是解决执行程序中发生的不当或错误的执行问题，而造成执行错误的主要一方面就是违法执行。在通常情况下，合法的执行措施和执行行为不会造成执行错误。因而，执行监督所纠正的错误实质上是纠正违法执行问题。执行监督既然为了纠正违法执行问题，就不能推翻下级法院合法的执行，所采取的纠正措施必须合法。所以，执行监督必须以法律为准绳进行，必须坚持合法原则，不得依上级的权威或职权违反法律规定强令下级改正合法正确的执行行为。
2、上级监督原则。最高人民法院《执行规定》第129条规定：“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作”。虽然下级法院对上级法院、平级法院之间也可以相互监督执行工作，但这些监督只能通过发问反映或建议等方式向有关法院反映意见，不可能同上级法院一样依职权采取指令下级法院纠正、直接作出决定、限期执行等措施。
3、纠错原则。纠正下级法院执行工作中的错误，是上级法院执行监督的出发点和归宿点，上级法院对下级法院实施执行监督行为，也就是以纠正下级法院的违法执行行为为目的，因而纠正错误也就成为执行监督的原则。

三、执行监督的纠错措施

　　根据最高人民法院《执行规定》中的具体规定，上级法院在执行监督中发现下级法院有不当或错误时，可视情况采取下列措施予以纠正：

1、指令纠正；2、直接作出裁定、决定；3、责令和直接裁定不予执行；4、限期执行；5、转移强制执行权；6、通知暂缓执行。

四、现行执行监督制度存在的缺陷

　　执行监督制度是在法院系统执行工作中不可缺少的一种法律监督制度，它的存在具有着推动的作用，但也不可否认，现行的执行监督制度仍存在着缺陷，笔者认为主要有以下几点：
（一）执行监督制度从本质上说应该是上级人民法院对下级人民法院是基本的监督机制，但是从现在的执行实践上说，上级人民法院的监督与地方人大、政法委的法律监督往往会发生不可避免的冲突，这就造成了法院执行人员的两难境地，对于上级人民法院的执行监督，执行人员应该服从，但是对于地方人大、政法委的法律监督，执行人员也是应该服从，这就造成了案件执行的难点。
（二）从执行监督机制的繁琐程序上看，上级人民法院对于下级人民法院的执行监督一般都是通过书面材料进行了解，或者是通过执行人员专门去上级人民法院汇报，而这其间的时间就成为了案件的执行期限的拖延时间，而一些疑难案件，这样的拖延时间会持续延长，而造成了当事人对执行工作的不理解，认为是执行人员在拖延办案，拿了对方的贿赂，不给权利人办事，造成了执行人员对案件执行的思想上的包袱，使得执行人员对案件的执行工作失去了积极性。
　　执行监督制度在执行程序中的适用是有利于执行工作的开展和提高执行效率的，对我国现行的执行监督制度进行改革，无论在理论上还是在实践中都是很有必要的，它对于司法权的统一行使，切实保障当事人的合法权益，确保司法执行工作的公正性都具有重要意义。

黑龙江省北安市人民法院 朱凯

福建省龙岩市人民政府


关于印发《龙岩市重点项目管理暂行规定》的通知


龙政综〔2003〕166号



各县(市、区)人民政府，市直各委、办、局(中心、社、总会、公司、管委会)、驻岩中央、省直管理机构及金融、保险单位：
　　经市政府第7次常务会议研究同意，现将《龙岩市重点项目管理暂行规定》印发给你们，请认真遵照执行。
　　附：《龙岩市重点项目管理暂行规定》


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　龙岩市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年五月十六日


附：
　　　　　　　　　　　　　　龙岩市重点项目管理暂行规定

　　为扎实推进我市项目带动战略的实施，进一步加强和规范市重点项目的管理，确保市重点项目能够建设一批、开展前期工作一批、储备一批，滚动发展，有效地促进我市经济和社会发展，加快推进全面建设小康社会进程，根据上级有关规定精神，结合我市实际，制定本暂行规定。
　　第一条 本暂行规定所称的市重点项目是指经市政府研究确定的事关我市国民经济和社会发展大局、对促进县(市、区)域经济和社会加快发展、带动结构调整优化升级有重要影响的项目。
　　第二条 市重点项目确定的主要范围
　　(一)大中型基础设施项目以及对促进县(市、区)域经济和社会发展有重要影响的基础设施骨干项目；
　　(二)促进产业化发展的龙头项目以及带动产业技术进步、促进结构调整优化升级的重点项目；
(三)重大工业或技改项目；
(四)社会事业骨干项目；
　　(五)其它对全市经济和社会发展有较大影响的项目。
第三条 重点项目实行分类安排：新开工或已取得施工许可证的项目列为在建市重点项目；按基本建设程序已批准可行性研究报告的项目列为预备市重点项目；处于未批可研报告以前阶段的项目列为前期工作项目；工业技改项目单列，并分在建和前期二类项目。
　　本市辖区内的国家和省重点项目直接列为市重点项目；跨年度在建的市重点项目，原则上转为下一年度市重点项目；列为市预备重点项目和前期工作项目后两年内项目无任何进展的，不再列为市重点项目。
　　第四条 市重点项目确定的程序：市重点项目原则上每年研究筛选确定一次，实行动态管理。每年年底前由市发展计划委员会(以下简称市计委)和市重点项目开发建设领导小组办公室(以下简称重点办)根据项目申报的范围和标准，对各县(市、区)和市直有关部门推荐申报的项目进行综合比选，并与市有关行业主管部门及各县(市、区)人民政府协商后，提出下一年度的市重点项目名单，经市重点项目开发建设领导小组研究确定后，报市人民政府审定公布。
　　在年度项目开发工作中，有符合市重点项目安排条件要求的新项目，可直接向市计委和市重点办推荐申报，经审查符合条件的，将及时提请市重点项目开发建设领导小组、市政府研究确定增列。
　　第五条 市重点项目的组织领导。市人民政府成立市重点项目开发建设领导小组，负责研究、协调、解决市重点项目实施过程中的有关重大问题；对在市重点项目实施过程中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。领导小组下设市重点项目开发建设领导小组办公室，作为市重点项目开发建设领导小组的办事机构，挂靠市计委。市重点办的主要职责是：
　　(一)组织编制全市重点项目建设规划和计划，协调组织市重点项目的筛选、推荐工作，并组织综合比选，提出市重点项目名单意见及工作计划。
　　(二)检查、督促、指导市重点项目的建设，帮助协调解决市重点项目实施过程中的有关问题。
　　(三)跟踪、通报市重点项目建设计划的执行情况。定期向市重点项目开发建设领导小组报告市重点项目建设情况。
　　(四)协调、组织市重点项目建设目标责任制的制定及考核工作，并提出考核结果及先进单位和个人的表彰意见。
　　(五)帮助协调建设资金的筹集工作，安排和管理市重点项目前期经费。
　　(六)协调组织市直有关部门筛选并向国家、省推荐国家重点建设项目及省重点建设项目。会同市直相关部门组织申报、争取国家、省重点项目建设扶持资金。
　　(七)参与市重点项目预可研、可行性研究报告、初步设计的审查、招投标及竣工验收后评价等项目管理工作。
　　(八)负责对市级出资的重点项目工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算控制等进行稽查。
　　(九)组织市重点项目的宣传和相关管理人员的培训工作。
　　(十)承办市政府和市重点项目开发建设领导小组交办的其他事项。
　　第六条 项目所在地的县(市、区)人民政府和项目所属的市行业主管部门按照职责分工在市重点项目建设管理中履行以下职责：
　　(一)组织筛选本级、本行业的年度重点建设项目，并向市重点办推荐市重点项目。
　　(二)按照国家和省、市的有关规定，对直接管理的市重点项目，负责抓好项目法人责任制、招投标制、工程监理制、质量控制、安全生产、目标管理责任制的落实，并对国有投资项目的项目法人进行监督管理。组建本级政府、本部门重点项目建设领导机构及项目工作班子，做好市重点项目建设的管理、协调、指导和服务工作。
　　(三)负责项目资金拼盘中地方自筹资金或部门资金的筹措到位。
　　(四)协调解决市重点项目建设中涉及地方人民政府和部门职责的问题。
　　第七条 市重点项目建设实施要求：
　　(一)实行项目法人责任制，由项目法人对项目的筹划、筹资、建设、生产经营、偿还债务等负全面责任。国家、省另有规定的，从其规定。
　　(二)依照《中华人民共和国招标投标法》规定，必须依法进行招投标的市重点项目，其勘察、设计、监理和施工单位选择，以及重要设备和大宗材料采购等活动，必须依照国家和省有关法律法规规章进行招标投标。
　　(三)依据国家有关法律、法规和规定的基本建设程序进行。
　　(四)依据国家、省、市的有关法律法规和规定，实行工程监理制，严格控制和管理项目的建设资金、建设工期、工程质量和施工安全、投资概算等。
　　(五)按照国家有关法律法规要求征用土地、林地及折迁房屋；项目建设必须厉行节约用地，大力保护环境和森林植被，防止水土流失。
　　(六)建立完善的安全文明生产规章制度，做到安全、文明施工。施工中应切实维护项目所在地群众的合法权益。
　　(七)勤俭节约，开展合理化建议活动，减少浪费，节约投资。
　　(八)建立健全廉政监督机制，防止行贿受贿和贪污腐败现象。
　　(九)建设单位应建立项目建设情况工作台帐，实行项目月报，季报和专报制度，按要求及时向主管的县(市、区)人民政府、项目主管部门、市重点办报告项目的建设动态情况和存在问题。发生重大质量或安全事故应立即报告。
　　第八条 市重点办对市重点项目进展情况进行不定期的检查，并将情况向市人民政府、市重点项目开发建设领导小组报告，根据工作需要适时通报检查结果、存在问题和提出整改的指导意见。
　　第九条 市财政等有关部门和有自筹资金任务的地方人民政府和企事业单位，应当按市重点项目的投资计划和工程进度优先安排并及时支付财政资金、自筹资金，确保项目建设的需要。任何单位和个人不得截留或挪用市重点项目的建设资金。
　　第十条 市有关部门依照国家和省的有关项目扶持政策，优先申报、推荐市重点项目向国家、省申请国家和省级扶持资金。
　　第十一条 市、县(市、区)财政每年要安排重点项目前期工作专项经费预算，保证重点项目前期工作的正常开展。重点项目前期工作专项经费主要用于重点项目前期工作的推进，以及管理和表彰的费用。市财政安排的前期工作专项经费，主要用于市重点项目。重点项目前期工作经费的使用，严格按资金管理的有关规定办理，并接受财政、审计部门的检查监督。
　　第十二条 市规划部门、国土资源部门、林业部门和地方人民政府应当依法优先保证市重点项目的用地。负责征地的地方人民政府或有关单位应依法做好被征地单位和个人的补偿安置工作，及时交付土地，保证项目的施工需要。
　　第十三条 地方各级人民政府必须及时协调解决辖区范围内市重点项目建设中遇到的征地拆迁、地材供应、社会治安、后勤保障等问题，为重点项目创造良好的建设环境。严禁出现阻挠、干扰重点项目建设的行为，任何单位和个人不得向市重点项目乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款。
　　第十四条 市、县两级有关政府职能部门必须积极主动地为市重点项目建设提供服务，为推进市重点项目实施采取积极的措施、办法，限定办事期限和优先办理有关事项，简化各项审批环节，提高工作效率，为重点项目建设创造优良的建设环境。市重点项目按规定必须要交纳的费用，一律按规定标准的下限收取。
　　第十五条 电力、供水、交通、邮电、通信等单位，应当优先保证市重点项目施工和生产的用电、用水、物资运输和邮电通信等方面的需要。
　　第十六条 为市重点项目直接配套的项目，必须按照市重点项目建设的进度要求，同步安排建设。
　　第十七条 市重点项目建设实行工作目标管理制度，实行市重点项目建设年度工作目标考核，考评办法按市政府龙政〔2001〕综60号文办理。
　　市重点项目建设目标考核结果作为市重点项目建设先进单位和个人表彰的依据。考核结果由市重点办报送市、县(市、区)党委组织部门，作为单位和个人工作政绩的内容之一。
　　第十八条 对因工作不力或管理不善导致项目目标任务实施进展缓慢，计划完成差或出现重大质量安全事故的项目，将给予处理处分：
　　(一)对该项目建设单位及其负责人给予通报批评；
　　(二)根据具体情况，暂停拨付或收回重点项目或该重点项目所在行业前期工作补助经费。
　　(三)暂停该项目列为市重点项目。
　　(四)追究项目相关责任人员的责任。
　　第十九条 对因工作不力或有意刁难阻挠而导致市重点项目无法顺利实施的部门或部门工作人员，将视情节轻重，根据有关法律法规及机关效能建设的规定，给予处理。
　　第二十条 市重点项目经稽查或审计发现有关重大问题的，按有关规定对项目法定代表人、责任人进行处理。
　　第二十一条 本暂行规定由市发展计划委员会负责解释。
　　第二十二条 本暂行规定自公布之日起执行。


　 龙岩市人民政府
2003年5月16日