陕西省人民政府办公厅关于印发《陕西省融资性担保公司管理暂行办法》的通知

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山东省人民政府


山东省实施《中华人民共和国防洪法》办法
山东省人民政府


（1999年8月22日省九届人大常委会第10次会议通过）

第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国防洪法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。
第三条 县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。
国务院水行政主管部门在重要江河设立的流域管理机构，在其管辖范围内依法行使防洪协调和监督管理职责；省、市（地）人民政府水行政主管部门所属的流域水利管理机构，受水行政主管部门委托，在其管辖范围内行使防洪的有关职责。
有关地方人民政府应当与流域管理机构加强协调，积极配合，共同做好流域防洪工作。

第二章 防洪规划
第四条 防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设以及与防洪安全有关活动的基本依据。
防洪规划应当纳入国民经济和社会发展的总体规划。编制土地利用总体规划、城市规划和其他涉及防洪的综合性、专业性规划及进行重大建设项目布局时，必须考虑防洪安全，必须有防洪除涝方面的专项规划或者论证。
第五条 国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划和城市防洪规划的编制和审批，按照防洪法第十条的规定执行。
本省管理的小清河、大沽河、潍河、大汶河、徒骇河、马颊河、德惠新河、东鱼河、洙赵新河、沂河、沭河、泗河、梁济运河和南四湖的流域防洪规划及跨上述河道流域的防洪规划，由省水行政主管部门会同有关部门和有关市（地）编制，报省人民政府批准。
本省管理的其他河道的流域防洪规划，由河道所在市（地）、县（市、区）水行政主管部门按照管理权限会同有关部门编制，报本级人民政府批准。跨市（地）、县（市、区）河道的流域防洪规划，由其共同的上一级水行政主管部门会同有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民
政府批准。
区域防洪规划，由县级以上水行政主管部门依据流域防洪规划会同有关部门编制，报本级人民政府批准。
经人民政府批准的防洪规划，须报上一级水行政主管部门备案。
第六条 省防御风暴潮总体规划，由省水行政主管部门会同有关部门编制，报省人民政府批准。
沿海地区的县级以上水行政主管部门应当按照省防御风暴潮总体规划，会同有关部门编制本地区的防御风暴潮规划，报本级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
经批准的防御风暴潮规划，应当纳入防洪规划。
第七条 防洪规划确定的河道整治计划用地、规划建设的堤防用地、人工排洪道用地依法划定为规划保留区。
黄河、漳卫河、韩庄运河及本办法第五条第二款所列河道、湖泊的规划保留区，除须由国家核定批准的外，由省土地行政主管部门和省水行政主管部门会同有关地区核定后，报省人民政府按照国务院规定的权限批准，并予以公告。
其他河道的规划保留区，经有关土地行政主管部门和水行政主管部门核定后，报市（地）、县（市、区）人民政府按照规定的权限批准，并予以公告。
规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的，有关土地行政主管部门和水行政主管部门核定时，应当征求有关部门的意见。
规划保留区内不得新建、改建、扩建与防洪无关的工矿工程设施及扩展居民区；在特殊情况下，确需占用前款规划保留区内土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门意见。

第三章 治理与防护
第八条 黄河和跨省河道、河段的规划治导线，按照防洪法第十九条规定执行。
其他河道、河段的规划治导线，由水行政主管部门按照本办法第五条防洪规划编制权限拟定，报本级人民政府批准。
第九条 县级以上水行政主管部门和其他有关部门应当根据防洪规划，制定河道整治、涝区治理、水库加固、防潮堤建设、城市排涝设施建设计划，报本级人民政府批准后组织实施。
河口、海岸滩涂治理开发应当服从防洪规划。
第十条 按照防洪规划进行河道整治需要占用的土地，由县级以上人民政府按照国家有关规定划拨或者调剂解决。
进行河道整治新增加的可利用土地，属国家所有，由县级以上人民政府统一安排使用，优先用于移民安置和防洪工程设施的建设与管理。
第十一条 引黄取水应当采取措施，避免和减少黄河泥沙进入河道。因引、蓄黄河水造成的河道淤积，必须定期进行清淤疏浚，确保行洪畅通，所需费用由当地人民政府与引黄受益者合理承担。
第十二条 沿海地区各级人民政府应当加强海堤、河口复堤、挡潮闸和沿海防护林等防御风暴潮工程建设与管理，制定和落实防御风暴潮预案。
第十三条 河道、湖泊、水库大坝等防洪工程设施的管理和保护范围由县级以上人民政府按照国家和省政府的有关规定划定。
新建、改建、扩建防洪工程设施，应当按照经批准的设计，在竣工验收前划定管理范围和保护范围。
第十四条 在河道、湖泊、水库大坝管理范围内禁止下列活动：
（一）建设妨碍行洪的建筑物、构筑物；
（二）倾倒垃圾、渣土及其他废弃物或者沉船；
（三）在行洪区种植阻碍行洪的林木和高秆作物等；
（四）修建围堤、阻水渠道、阻水道路；
（五）设置拦河渔具；
（六）在堤坝及其护堤地上取土、打井、挖窖、筑坟；
（七）其他严重危害河道、湖泊、水库大坝安全的行为。
第十五条 在河道、湖泊、水库大坝管理范围内进行下列活动，必须报经县级以上水行政主管部门批准：
（一）爆破、钻探、打井；
（二）采砂、采石、取土、淘金；
（三）挖筑鱼塘、堆放物料；
（四）开垦土地、开采地下资源、进行考古发掘；
（五）在堤顶、坝体及泄洪、输水建筑物上的交通桥行驶载有易燃易爆物品的车辆、履带式车辆、超设计荷载标准的车辆及雨雪泥泞期间行驶机动车辆。
前款规定的活动，涉及其他部门的，按照有关法律、法规规定办理。
第十六条 在防洪工程设施的保护范围内，禁止进行危害防洪工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动。
第十七条 禁止围湖造地和占用水库库容。已经围垦或者占用的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖、还库。
禁止围垦河道。确需围垦的，必须进行科学论证，经省水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省人民政府批准。
第十八条 对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织搬迁。
第十九条 防洪法第二十七条规定的工程建设方案，由县级以上水行政主管部门按照下列权限办理：
（一）本办法第五条第二款所列河道干流、湖泊上，由省以上审批立项或者涉及市（地）边界河道管理范围内的建设项目，由省水行政主管部门审查同意；其他项目，由市（地）水行政主管部门审查同意。
（二）其他河道管理范围内的建设项目，由市（地）、县（市、区）水行政主管部门按照管理权限审查同意，并报上一级水行政主管部门备案。
经批准的建设项目，建设单位在开工前，应当到有管辖权的水行政主管部门办理河道管理范围内该工程设施建设的位置和界限审查批准手续，并按照批准的位置和界限施工。
第二十条 经批准在河道、湖泊、水库管理范围内占用水域、陆域和防洪工程设施的单位和个人，必须保证防洪安全。不得损害防洪工程设施或者降低原有防洪功能。造成损害的，由责任者采取补救措施、负责修复或者承担修复费用。

第四章 防洪区和防洪工程设施的管理
第二十一条 防洪区分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。
洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法，由省人民政府按照国家有关规定制定。
第二十二条 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，必须编制洪水影响评价报告。建设项目可行性研究报告报批时，须附具水行政主管部门按照管理权限审查批准的洪水影响评价报告。可行性研究报告由省以上审批的，其建设项目的洪水影响评价报告，由省水行政主管部门审查
批准；其他建设项目，由市（地）水行政主管部门审查批准。
在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，按照批准的洪水影响评价报告需要设置的防洪设施，应当与建设项目同时施工。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经市（地）级以上水行政主管部门验收。
第二十三条 城市建设行政主管部门应当做好城区排涝管网、泵站的建设和管理工作。
城市建设必须严格执行城市防洪规划；不得擅自填堵、篷盖原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤。
第二十四条 各级人民政府应当加强防洪工程建设的管理，建立健全质量管理体系，确保工程质量。
防洪工程建设，必须严格履行建设程序，依法实行项目法人负责制、招标投标制和建设监理制。严禁转包和非法分包。
第二十五条 各级人民政府应当组织有关部门加强河道堤防、水库大坝等防洪工程设施的定期检查和监督管理。对病险水库、河道险工险段、病险涵闸的除险加固和严重水毁工程的修复，有关人民政府应当优先安排资金，限期消除危险。

第五章 防汛抗洪
第二十六条 防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。
第二十七条 县级以上人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本辖区的防汛抗洪工作。各级防汛指挥机构的办事机构设在本级水行政主管部门，具体负责防汛指挥机构的日常工作。
第二十八条 本省汛期为6月1日至9月30日；黄河伏秋汛期为7月1日至10月31日，凌汛期为12月1日至次年2月底。特殊情况下，省人民政府防汛指挥机构根据汛情及气候异常变化情况，可以宣布提前或者延长汛期时间。
当河道、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情，台风、风暴潮、大范围强降水来临时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期，并立即报告上级人民政府防汛指挥机构。
第二十九条 在汛期，气象、水文、海洋等有关部门应当按照各自的职责，及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息和风暴潮预报。
第三十条 在汛期，河道、水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从防汛指挥机构的统一调度指挥和监督。坚持安全第一、蓄泄兼顾的原则。
依法启用蓄滞洪区，任何单位和个人不得阻拦、拖延；遇到阻拦、拖延时，由有关县级以上人民政府强制实施。
第三十一条 与防洪有关的水利工程设施，采取承包、租赁、拍卖、股份制或者股份合作制等方式经营的，经营者必须承担相应的防洪责任，服从防汛的统一管理和调度，保证工程的安全运行和防汛、排水等原设计的基本功能。
第三十二条 对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。设障者拒不承担清障费用的，防汛指挥机构可以依法申请人民法院强制执行。
第三十三条 各级人民政府应当组织有关部门做好防汛抢险物资的储备工作。防汛指挥机构必须储备一定数量的防汛物资；防洪工程管理单位必须按照规定的标准储备防汛物资；受洪水威胁的单位和个人应当储备必要的防汛抢险物料。
第三十四条 在紧急防汛期，防汛指挥机构在其管辖范围内可以按照防洪法的有关规定，依法行使紧急处置权、调用权和决定交通管制。对不服从紧急处置和调用的，防汛指挥机构可以强制实施。
第三十五条 在汛期，各地和有关部门必须保障防汛指挥车辆、抢险救灾车辆的畅通，对执行防汛抗洪任务的车辆由省公安、交通主管部门核发通行证并免交车辆通行费。

第六章 保障措施
第三十六条 防洪费用，按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
各级人民政府应当保证实施防洪规划和年度计划所需资金，提高防洪投入的总体水平。
河道工程修建维护管理费的缴纳，按照国务院和省政府的有关规定执行。
第三十七条 防洪工程设施建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责。省财政安排的资金，主要用于省级以上重点工程及跨市地的边界工程。其它工程所需资金主要由市（地）、县（市、区）财政承担。城市防洪工程所需资金由城市人民政府承担。
受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当兴建防洪自保工程，其建设和维护资金自行筹集。
第三十八条 各级人民政府应当将河道、湖泊治理和防洪工程设施建设列入当地基本建设的重点。计划部门应当优先立项，计划、财政等有关部门应当对所需资金予以重点保障。
第三十九条 各级人民政府应当按照国家的有关规定，安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护。城镇居民也应当承担一定的防洪工程建设义务。
第四十条 任何单位和个人不得截留、挪用防洪救灾资金和物资。
各级人民政府审计机关应当加强对防洪、救灾资金使用情况的审计监督。

第七章 法律责任
第四十一条 违反本办法第七条第五款规定，在规划保留区内新建、改建、扩建与防洪无关的工矿工程设施及扩展居民区，未征求水行政主管部门意见的，责令停止违法行为，补办手续；严重影响防洪工程设施建设和河道整治的，责令限期拆除；影响防洪工程设施建设和河道整治，尚
可采取补救措施的，责令限期采取补救措施。
第四十二条 违反本办法第十四条第（一）至（三）项、第十九条、第二十二条规定的，分别按照防洪法第五十六条、第五十八条、第五十九条的有关规定处罚。
第四十三条 违反本办法第十四条第（四）至（七）项有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，逾期不清除或者不采取补救措施的，代为清除或者采取补救措施，所需费用由违法者承担，并可以按照下列规定处以罚款：
（一）修建围堤、阻水渠道、阻水道路的，处5千元以上5万元以下罚款；
（二）设置拦河渔具的，处1千元以上2万元以下罚款；
（三）在堤坝及其护堤地上取土、打井、挖窖、筑坟等的，处2万元以下罚款。
第四十四条 违反本办法第十五条第（一）至（四）项规定，未经批准有下列行为之一的，责令停止违法行为，没收违法所得，恢复原状或者采取其他补救措施；不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担，并可以按照下列规定
予以罚款：
（一）爆破、钻探、打井，在湖泊、水库大坝管理范围内采石、取土的，处5万元以下罚款；
（二）未经批准或者不按照批准的范围和作业方式，在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，可以给予警告，有违法所得的，处相当于违法所得2倍以下罚款；没有违法所得的，处1千元以下罚款；
（三）挖筑鱼塘、堆放物料的，处3万元以下罚款；
（四）开垦土地、开采地下资源，进行考古发掘的，处2万元以下罚款。
违反本办法第十五条第（五）项规定，未经批准在堤顶、坝体及泄洪、输水建筑物上的交通桥行驶有易燃易爆物品的车辆、履带式车辆、超设计荷载标准的车辆及雨雪泥泞期间行驶机动车辆的，责令停止违法行为，造成损失的，予以赔偿。
第四十五条 违反本办法第十六条规定，进行危害防洪工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动的，责令其纠正违法行为，恢复原状或者采取补救措施，并可处5万元以下罚款。
第四十六条 违反本办法第十七条规定，围湖造地、占用水库库容、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处5万元以下罚款；既不恢复原状也不采取补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。
第四十七条 违反本办法第二十三条第二款规定，擅自填堵、篷盖原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的，城市人民政府应当责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。
第四十八条 除本办法第四十七条规定外，本章规定的行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定；涉及国务院水行政主管部门设立的流域管理机构管辖范围内的行政处罚，按照防洪法有关规定执行。
第四十九条 国家工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则
第五十条 黄河河道整治、建设、保护、工程管理、河口管理及其法律责任，依照《山东省黄河河道管理条例》的规定执行。
第五十一条 本办法自公布之日起施行。



1999年9月20日
独立董事制度浅议



杨凡1 郑桂华2 刘建3

作者单位:作者1，2湖北省五峰县人民法院 作者3，湖北省恩施自治州联通公司

内容摘要:独立董事制度被引入我国上市公司治理结构体系中已将近四个年头，由于我国上市公司自身的特点，以及证券市场的不成熟，该项制度并没有起到引入者预期的功效。其制度设计与运行实践，均表现出诸多问题。植根于一元制公司治理结构中的独立董事制度，要适应中国特点的公司治理环境，必须做出相应的改良与完善。本文试图通过对中西方不同的公司治理结构的比较探讨，分析我国上市公司治理结构中独立董事制度的设计与运行的缺陷问题，提出完善我国独立董事制度的建议。

关键词：　独立董事　公司治理结构　现状　完善




一、独立董事制度概述
（一）独立董事的概念
有观点认为，所谓独立董事（independent director）,是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为，独立董事应该界定为只在上市公司担任独立董事之外不再担任该公司任何其他职务，并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中认为，上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。笔者认为，尽管各种概念界定形相雷同，但仍有细微区别之处，独立董事能否持有该上市公司微量股份，第一种界定方法应该是默许的，后两种则持否定态度，根据国内通行的观点，独立董事不应持有该上市公司的任何股份，以保持其独立性。从“妨碍”与“可能妨碍”的语义分析比较来看，后者是作出了一种可能性推断，应该更符合逻辑和独立董事的选任机制的施行。中国证监会对于独立董事这一概念的界定，笔者认为是较为准确的。
（二）独立董事制度的发展历程
独立董事制度最早起源于20世纪30年代，1940年美国颁布的《投资公司法》是其产生的标志。该法规定，投资公司的董事会成员中应该有不少于40%的独立人士。其制度设计目的也在于防止控制股东及管理层的内部控制，损害公司整体利益。70年代“水门事件”以后，许多著名公司的董事卷入行贿丑闻，公众对公司管理层的不信任感加剧，纷纷要求改革公司治理结构。1976年美国证监会批准了一条新的法例，要求国内每家上市公司在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个专门的独立董事组成的审计委员会。由此独立董事制度逐步发展成为英美公司治理结构的重要组成部分。据科恩—费瑞国际公司2000年5月份发布的研究报告显示，美国公司1000强中，董事会的年均规模为11人，其中内部董事2人，占18.2%，独立董事9人，占81.1%。另外，据经合组织（OECO）的1999年世界主要企业统计指标的国际比较报告，各国独立董事占董事会成员的比例为：英国34%，法国29%，美国62%。独立董事制度的迅速发展，被誉为独立董事制度革命。
（三）制度设计的理论依据
1.代理成本理论
企业发展壮大以后，必然面临企业所有权与经营权的分离，如何保证经营者不会背离所有者的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本，成为公司治理中一个非常重要的问题。该理论认为，代理成本的降低，必然要求提高经营管理层的效率，同时又必须防止内部人控制问题，所以希望通过创设独立董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到监督、制衡的作用，从而保证经营者不会背离所有者的目标，促进代理与委托双方利益的一致，提高运营效益。其理论着眼点在于改革经营管理层权力配置结构来促进经营管理层的安全有效运作，从而减少代理成本。亦言之，以最小的投入得到最大的产出。这种理论最大的特点是从企业法人的盈利性的根本目的出发，推演出优化管理层权力配置的必要性，得出对独立董事制度创设必要性的结论。
2.董事会职能分化理论
在一元制的公司治理结构中，监事会的缺省而使董事会承载了自我监督的职能，在任何一种权力配置结构中，自我监督总是最为弱化的。所以必须在分工上要求有专门的董事承担监督之责，以达到内部权力制衡的目的。这种董事会内部职能分化的必需性，为独立董事制度的创设提供了理论根源。该理论认为，监事会的缺省导致监督职能的缺位，从而应该从董事会中分化出部分董事补位。这种理论蕴含了一个既定的前提，那就是企业经营管理层必须通过权力配置平衡才能高效运作。其实，从这个角度上讲，职能分化理论和代理成本理论并没有实质的区别，都是致力于改革公司权力结构配置，使这种结构更加稳定、高效、安全，从而为企业带来更好的经营效益。两者区别只是在于代理成本理论更加抽象，视野起点相对较高，而职能分化理论更加注重公司治理运行中的现实需求性。
（四）我国对独立董事制度的态度
我国现行《公司法》创制时，主要是借鉴了日本的立法模式，并没有考虑到独立董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》要求在境外上市公司中设立独立董事制度；《上市公司章程指引》对于境内上市公司的独立董事则是采取了许可的态度，而并非鼓励的态度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，强制要求所有上市公司必须按照《意见》规定，建立独立董事制度；同时，2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步肯定并完善了独立董事制度，正在修改的《公司法》，草案中也明确规定了建立独立董事制度。由此可见，独立董事这种泊来品，正一步一步走入我国公司法人治理结构体系之中。
二、上市公司治理结构与独立董事制度关系探讨
（一）英美国家公司治理结构与独立董事制度的契合
1.英美国家公司治理结构特点
（1）一元制治理模式。英美国家在公司治理的权力配置设计上采用了一元制模式，亦称单层模式。公司机关只设置董事会与股东大会，缺省监事会，权力配置上董事会集经营与监督权于一身。这种治理模式的设计缺陷在于董事会自我监督机制乏力，在公司内部缺乏能与之抗衡的力量，易导致董事会独断专行、内部控制与关联交易频繁、公司利益的私人化等现象，不利于公司的稳健发展与代理成本的降低。迫切需要一种新的制度来改变这种权力失衡状态。
（2）股权结构与股东监督。股东是公司财产及利益的所有与享有者，其也总是希望董事会能够高效运作，尽勤勉之责。因此股东也会对董事会施以一定的监督，这对于控股股东尤其重要。但是，英美证券市场属于较为成熟、完善的市场主导型市场，中小股东众多，股票换手率低，投资性较强。如果每一个中小股东都去对董事会施以监督，必然导致成本的高昂付出，都希望别的股东去积极监督董事会的经营行为，而自己不需要付出监督成本却坐享其成，最终结果是怠于监督，这也迫切需要一种新的机制设计来解决这一问题。
2.独立董事制度与治理现状的契合
应该说，独立董事制度的设计实现了与当时公司治理现状的契合，由独立董事组成的审计委员会作为董事会的附属机构，行使对公司业务及财务的监督权，弥补了监事会的缺省而带来的缺陷。曾有学者认为，这种思维方式是用大陆法系公司的“三权分立”理念来评判英美国家的一元制模式，从而得出其制衡缺陷与独立董事契合的结论。笔者认为，从独立董事制度产生的历史背景与理论根源来看，独立董事制度设计的目的与初衷仍然是解决上市公司的内部人控制问题，消除公众对管理层的信任危机，其角色仍然是定位于监督，达到制衡董事会权力配置之目的，这也符合英美公司治理环境的实际情况。另外，用“三权分立”的治理理念评判一元制模式，本身也无可厚非，因为400多年的公司治理实践已经表明，只有构建良好的经营层权力制衡体系，才能保证公司的高效、健康、稳定运作。对于独立董事在上市公司中的角色定位问题，英美国家流行的观点有三种：（1）监督角色，独立董事的设计目的就是为了解决企业所面临的代理问题，通过独立董事参与企业的经营管理，提高公司决策的高效性与科学性，解决管理层控制问题。（2）战略角色，也即流行的专家角色。独立董事运用自身的知识与能力来促进公司决策的科学性，提高公司的运营效益。（3）政治角色，利用独立董事充当政治说客，说服政府或疏通政企关系。笔者认为不管独立董事到底在企业中充当什么角色，但是这种制度设计的初衷，依然是定位于监督，而所谓的战略与政治角色，至多是一种制度设计的附属功能。
（二）独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
1.大陆法系国家公司治理的特点
（1）二元制治理模式
受“三权分立”思想的影响，以德、日为代表的大陆法系国家在公司权力配置上也设计为决策、经营、监督三大权力模块，以实现权力的有效制衡和行使。其与一元制治理模式的区别在于设立了专门的监事会，专司监督之职。但同在二元制治理模式下，监事会与董事会的权限配置，各个国家仍有一定的区别。德国的公司法规定，董事会应当产生于监事会，对监事会负责，亦言之，监事会是董事会的上位权力机构，便于监事会更好地监督管理董事会的经营行为；而日本的公司法则规定，董事会与监事会均产生于股东大会，对股东大会负责，二者是平行制衡关系，我国公司法的规定也相似于日本。两种不同的设置方式带来了两种不同的监督效果，在实际运行中平行监督明显弱于上位监督。
（2）二元制治理模式的缺陷
从权力制衡的角度思考，二元制治理模式相对较为合理，但是通过实践运行，其仍然透露出以下一些缺陷：①监督乏力，这种缺陷主要体现在公司董事会与监事会并行的权力构造体系中，监事会的监督能力往往发挥欠佳。一方面，董事会成员个人能力普遍强于监事会成员，在管理层选任上，能力强的管理人员往往被选做董事而不是监事。另一方面，信息不对称造成对董事会监督乏力，公司运营的计划方案董事会成员往往比监事成员更熟悉，监事会的监督一般体现为事后监督，具有滞后性。②监事附庸化。通过一系列统计资料表明，由于董事会能控制经营大权，其在公司运营中往往处于主动地位，监事被附庸化，成为一种虚置的摆设，这种现象在我国尤为明显。
2. 独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
独立董事制度的设计初衷是制衡董事会权力配置，而对二元制的公司治理结构，似乎显得不太需要，对其制度的引进，会改变现有的权力构造体系，并造成其与监事会权限的碰撞。所以有学者据此认为，二元制治理模式只需要改革加强监事制度，不必引入独立董事制度。但主流观点仍然认为在二元制公司治理结构下，引入独立董事制度，是对公司治理结构的完善与补充：第一，监事会监督具有滞后性，无法及早对董事会经营行为做出判断。第二，监事会改革并无成熟方案，比如“独立监事”等理论构想只处于探讨之中，未能治本则应先治标。第三，发挥专家功能，提高运营决策的科学性。第四，实现多元化的公司治理结构，降低内部人控制风险。需要注意的是，大陆法系国家也并非完全采取单一的二元制治理模式，根据欧盟《欧盟第5号公司法指令草案》的规定，欧盟对公司治理模式的选择，采取了折衷的态度，允许公司做出选择。
（三）结论
通过对两大法系典型国家公司治理结构的分析，我们不难看出：第一，公司治理结构的权力构造决定了独立董事的性质定位。一元制治理结构下独立董事的职责定位为监督，这也是独立董事制度起源于英美国家的原因，公司权力构造中权力制衡性不明显，基于理想化的董事会设计，“善良家父”未必能尽勤勉之责。二元制治理结构下独立董事的职责主要是辅助监事会职能或充当专家角色。第二，独立董事在英美国家公司董事会中的高额构成比例，只能理解为权力制衡体系中的权力配置的需要，不能理解为扮演专家角色，充当职业经理人，因为只有独立董事在董事会中的高额构成比例，才能形成与内部董事相抗衡的力量。第三，独立董事制度只是一种制度设计，不能人为地与国界、意识形态匹配，只能与公司治理模式、证券市场环境相关联。
三、我国独立董事制度的发展现状
（一）上市公司独立董事制度发展概况
1.规模
据沪、深股市资料显示，截止2003年2月底，沪深股市共有上市公司1224家，其中A股企业1192家，其共有独立董事3900名。按照今天1300多家上市公司的总量计算，每家上市公司平均有3名独立董事，基本符合2001年中国证监会所发布的《指导意见》的要求，但相对于欧美发达国家来说，我国独立董事的整体规模偏小，在董事会中的构成比例也偏低，难以发挥制度设计时的初衷。
2.构成
我国上市公司独立董事的构成中，高校教师与科研人员占39.46% ，律师、审计师、咨询顾问分别占6.89%、8.56%、7.79%，实业家占13.82%，退休人员占8.84%，其他人员14.36%。在这其中，具有经济学背景的人占绝大多数，这说明我国独立董事在构成上，偏重于专业背景与业务联系，与欧美发达国家差距并不明显。但值得关注的是，欧美国家独立董事构成上多为企业家、银行家、律师或会计师等，这说明欧美国家更为务实。而与我国所谓的“花瓶董事”、“名人董事”相去甚远。