全国文物事业统计报表制度

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市场准入制度理论基础的新视角
市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。
市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，是国家管理经济职能的组成部分。自然人的民事权利能力和行为能力是天赋的，法律给以普遍的、一般的确认，而自然人、法人和其他组织从事经济活动的权利能力和行为能力是由法律特别确认的，必须通过一定的程序获得，如登记、许可。
市场准入制度最早是因国家掌握税源而产生的。税收源自于人们从事各种经济活动创造的社会财富，是国家财政收入的重要组成部分和国家运转和职能实施的经济保障。国家要参与国民收入的分配和再分配，为了掌握税源，建立了市场主体的登记制度，对企业进行财政性管理。这时市场主体的数量、规模很小，交易方式和交易关系简单和分散，参与经济的范围有限，登记只是政府掌握市场主体信息的一种途径，只具有市场准入制度初步的功能和特征。
社会不断发展，市场主体数量和实力增大，交易方式和交易关系日趋复杂，市场主体之间的连动性及其对社会的影响力增强。国家对市场主体进行管理，这种微观管理通过市场主体对社会发展的影响力对社会产生宏观的影响。进入管制的重点逐步发展为确认、保护市场主体资格和监管纠正市场主体的滥用资格行为。
尤其到了近现代，人类社会普遍进入自觉状态，人们对自身和他人的行为及整个社会认识逐渐深入和清晰，不断掌握自然和社会的发展规律，个人、国家和整个社会都有对未来的预期，并据此调整自身和他方的行为。
在社会和认识发展的推动下，国家干预逐渐清晰和深入，具有普遍的影响力，时至今日市场准入制度的存在具有多方面的原因和理论基础。控制税源、信息统计和社会管理一如既往是市场准入制度存在的原因，但其还有以下深入、复杂、不确定并颇具争议的方面。

第一节　自然垄断（natural monopoly）与严格的市场准入
R•H•科斯认为，企业是市场关系的一种替代物，“是作为通过市场信息交易来组织生产的替代物而出现的”，“采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场时的成本而达到同样的效果，这将使产值增加”，“只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易成本，企业活动的调整所获收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种方式”。自然垄断指的就是这样一种产业，即因生产的规模经济特?e显著，长期平均成本线随产量不断下降；或者虽然此产业的规模经济并不显著，厂商的长期平均成本线先下降后上升，但因社会上对此产品需求太小，以致市场需求线与厂商的长期平均成本线相交在该线的下降阶段，由此形成垄断。
传统理论认为，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济(economies of scale)和过高的沉淀资本(sunk capital)。英国著名经济学家马歇尔认为，高效大型机器设备的广泛应用必然导致规模扩大，而规模扩大可以带来单位产品的成本大幅度降低，即可以给生产者带来单纯要素追加以外的收益。如果一个行业具有规模经济的特点，规模大的企业比规模小的企业具有生产成本优势，该行业自然仅有少数甚至单一企业存在。沉没资本是指如果生产停止或研发不成功而无法挽回的成本。许多行业的生产经营活动需要投入特别专门的资本，这些资本不易转移到其他用途中去，形成沉淀资本。
如果一个行业具有自然垄断的特点，那么过度竞争会导致低效率，破坏社会生产力，但同时，垄断企业利用垄断权力操纵市场会导致社会福利的损失。因而，为增进效率和社会福利，政府对自然垄断行业一般采取两种对策，一种是政府自己直接经营具有自然垄断性质的企业，另一种是政府对自然垄断企业进行一定程度的干预，即进入管制和价格管制。
进入管制是营业许可管制，政府限制一定行业中的主体的资格和数目，对申请进入某个自然垄断行业的厂商进行资格审查，发放许可证。一方面，由于自然垄断行业具有规模经济的特点，由少数几家垄断企业经营，成本最小，过度的竞争带来效率损失。另一方面，自然垄断行业的沉淀成本比重大，过度竞争会破坏生产力，所以政府要对企业进入自然垄断行业进行管制，选择并赋予少数几家或一家企业垄断特权。
传统的自然垄断理论为市场准入制度提供了理论基础。但是，以规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断管制，自产生之日起就遭受了来自经济学界的持续的尖锐批评。

一、厂商效用与消费者效用
传统理论认为，由于规模经济，自然垄断条件下提供相关产品的社会成本较竞争性条件下（或其他形式）的社会成本低，故而社会选择自然垄断形式，即规模经济引起自然垄断。这种观点有个逻辑前提，即生产者的效用水平与消费者的效用水平之间的相关系数接近于1，即随着生产量的增加，生产者的效用函数与消费者效用函数的变化趋势与变化幅度是大体相当的。
但实际情况不是这样的。高产量同时增加厂商和消费者的效用，但产品多样化却给他们带来相反的效用：消费者从产品多样化获得更高的效用水平，具有更丰富的选择；厂商则需要进行更激烈的市场竞争，降低了厂商的效用。因此，从成本的角度看，规模经济要求生产趋向集中，但从消费者角度看，生产有必要保持一定程度的分散，整个市场在供给集中化和需求分散化的对立中寻找平衡，集中但保持一定的分散，满足消费者的不同偏好，分散但顾及经济。垄断不是必然的结果，更不是最佳的结果。
当今社会是要求自主、选择和个性的社会，只要消费者的偏好足够明显并且具有一定的规模，厂商从消费者（因偏好不同而形成）的支付差异获得的额外收入就能获得回报，弥补其在市场分散条件下所付出的努力与成本，消费者与厂商的效用都得以提高。相反，在所谓“自然垄断”情形之下，也许单一厂商提供单一产品从技术上能够实现较低的社会成本，但忽略了相当多的消费者的多样性需求，扼杀了社会总效用得以提高的可能性。可以说，自然垄断是以成本为衡量指标，多样化则以效用水平为衡量指标。
自然垄断内部只存在有限的产品和服务的多元化，如果自然垄断进行大范围的多样化，规模经济优势也就不那么明显了，垄断的意义也不大了。
同时，消费者消费的不仅仅是产品，当今他们更注重在产品的购买、使用和维护中所享受到的服务和受到的尊重，这些在只有少数企业存在的市场上通常得不到很好的满足，而在充分竞争的市场上消费者才更能体会到“上帝”的感觉。
赋予消费者更多的权利、较多地关注消费者利益（常常由市场来保证）应该优先于赋予厂商更多的权利、关注厂商利益（管制是重要的手段）。因为，消费者代表最广泛的群体、更多的信息（这些信息在市场机制能得以充分表达），是更高效用的主体；消费者的期望和行动代表社会经济系统进步的方向。相反，厂商不会掌握这么多信息。从社会的价值取向来看，社会的福利水平最终体现在消费者从其所消费的商品和服务所获得的效用。关注以多数个体的福利为核心的经济目标才是合理的，也是人本的。自由开放的市场使消费者能够作为一个优势群体或领导群体，通过“货币”投票选择更高的社会福利水平，使物化色彩不掩盖人本主义。

二、竞争市场理论
20世纪八十年代，美国的鲍莫尔等人提出“可竞争市场”（contestable markets）理论，从根本上动摇了自然垄断管制的理论基础。
可竞争市场是指潜在竞争者的竞争压力对市场既有供给者施加很强约束的市场，这种市场上，“进入市场是绝对自由的，退出也是毋需任何代价的”。“可竞争市场的本质在于，这种市场无法拒绝那些打了就跑的进入者，即使倏忽易逝的盈利机会也不会被潜在的新进入者所忽视，因为它能够在价格发生变动之前进入市场取得利益，然后在气候变得恶劣时不付任何代价地离开市场。” ?
可竞争市场理论用“次可加性”重新定义了自然垄断。假设m个企业可进入某种产品的生产，如果单一企业生产所有产品的总成本低于多个企业分别生产这些产品成本之和，即若对所有非负的x1,……xm，若有c(x)≤c(x1)+c(x2)+……+c(xm)成立，C代表成本，X代表产出，则表明成本函数C对产出X是次可加的。简单地说，如果一个企业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低，则这个行业就是自然垄断行业。因此，自然垄断形成的“自然”的或者技术的因素并不一定是边际成本递减，而是成本的次可加性。
根据传统理论，自然垄断企业均具有成本递减的特点，都需要政府管制。但是，可竞争市场理论认为，自然垄断行业并非边际成本一定下降，传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外，在可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的。具有成本次可加性特点的自然垄断企业通过价格——产出组合可以寻找到并维持一组使潜在进入者进入的利润为零，而自己的利润不为负的价格，在没有政府市场准入管制的条件下，维持其垄断地位，这种垄断是可竞争的，垄断利润消失，社会福利的增进，政府的价格管制也是没有必要的。
因此，自然垄断不必然导致政府管制，包括市场准入的管制。

三、 寻租理论
政府管制还产生了一系列损害社会福利的实际后果，表现之一就是助长了寻租活动。
寻租是个人或利益集团寻求垄断特权以获得垄断利润或额外收益的非生产性行为。寻租总是与政府行为紧密相关的。当政府介入市场，创造并维持各种垄断特权时，寻求额外收益的个人或利益集团便围绕着垄断权力展开寻租活动，或者鼓励政府建立垄断特权，或者取代别人的垄断特权，或者维持已取得的垄断特权。?
在没有政府市场准入管制的市场结构中，如果自然垄断行业中存在租金，如企业由于拥有某种资源，开发出某种新产品，或者采用某项新技术，其在最初获得经济租金，这必然吸引着对潜在的进入者，导致供给增加，价格下降，生产者的经济租金逐步减少，直到消失。企业在竞争市场上寻求经济租金的行为是一种生产行为，增加了产量，增进了社会福利和消费者剩余。?
在政府介入的市场，对自然垄断进行市场准入管制的条件下，情况发生了变化。对自然垄断的市场准入管制创造了垄断特权，垄断特权可保证垄断者获得垄断租金。能否取得垄断租金关键在于能否取得进入资格，政府是决定者。因此，围绕垄断权利必然展开各种针对政府或政府官员的游说活动，甚至贿赂行为。不增加任何有效产出的寻租活动在一个交易费用不可能为零的社会中是要耗费经济资源的，寻租竞争会导致寻租成本的不断上升和垄断租金的减少，最终使垄断租金全部转化为寻租成本，寻租降低社会福利。?
中国股市就是很好的一个例子，曾经政府对企业上市实行严格的准入制度，这使得股市变成一个寻租场，壳资源紧俏，企业不择手段获得壳资源，投资者也没有必要关心企业财务信息的真实性，监管事与愿违。实行核准制之后，中国股市“寻租场”的性质开始发生转变。　

四、X无效率理论
X效率的概念是利本斯坦（Leibenstein）在1966年提出来的，这指的是企业有效率地配置资源以及选择具有技术效率的生产计划的能力。企业之间的制度竞争最终表现在具有X效率的企业相对容易胜出，具有X-无效率企业相对容易败北。
在宏观资源配置既定的条件下，微观经济主体由于激励不足等原因而无法实现既有资源可能达到的生产可能边界（指技术上的边界），资源配置没有达到最佳效率，由此产生X无效率，这是次可加性带来低成本的可能不能实现，自然垄断常常就是这样一种情形。
在我国，自然垄断是与国家垄断经营相对应的，甚至这是自然垄断的唯一形式，国营的效率是非常低的，有资料表明，全国各种所有制企业的绩效表现从大到小顺序为：私营企业、股份制企业、外商投资企业、其他企业、集体企业、港澳台投资企业、国有企业，自然垄断的X无效率表现的尤其明显。
国有企业坐收垄断利润，缺少必要的监督和激励来将成本降低到能够保证部分可加性的水平上，或实现既定设施的最大化利用，长期效益低下，内耗严重，向社会提供的商品和服务完全不能令消费者满意，其管理者更倾向于非货币的收益，甚至牺牲消费者的效用，根本不能实现较低的社会总成本，可加性是理论上的，没有竞争压力的企业在国际和国内市场上都不会成功。

五、公共物品理论
自然垄断的又一理由是运输、邮电、通信、电力等系统具有外部效应，有公共物品的属性。
公共物品的特点是使用的不排它性和排除他人使用的高成本性。对公共物品的需求信息很难通过市场反映出来，市场失灵。首先，单个消费者通常并不很清楚自己对公共物品的需求和偏好，即使知道也不会如实地说出来。为了少支付或不支付公共物品的使用费用，消费者会低报或隐瞒自己对公共物品的需求和偏好。都有“免费乘车”的倾向，不支付费用而获益。所以我们无法推断出对公共物品的需求并进而确定公共物品的最优数量。
尽管我们实际上难以通过分析公共物品的需求来确定它的最优数量，但可以确定的是市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量，市场机制分配给生产公共物品的资源常常会不足，公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，政府要承担起提供公共物品的职能。
但是，现代经济理论对公共物品的范围有了新的认识。许多公共物品存在拥挤性，在对公共物品的使用人数尚未到达拥挤点时，新增加的消费者对公共物品的使用对其他消费者并无明显影响，而在达到拥挤点之后，新增加的消费者对公共物品的使用将使原有的消费者在使用公共物品时边际成本有显著的提高。也就是说，在到达拥挤点之后，这些物品具有显著的私人物品属性。运输、邮电、通信、电力等系统等都具有这种特点：乘客较多时，乘客对公共汽车的使用存在竞争，汽车过多则引发对公路的过度使用；使用某一通信系统的人超过一定人数时，系统存在服务终端数量不够的问题或超负荷引起的速度降低问题。这种情况在经济发达地区或较发达地区表现得较明显，人们对公共设施的使用存在一定的争夺。另外，随着社会的发展，可以以较低的成本从技术上排除他人对一种物品的使用，区分基础设施的使用者与非使用者（如收费电视、网络与收费公路），将相关的外部效用降至最低，能够比较容易得克服搭便车的问题，人们都需要付费使用这些设施，其公共物品的属性很低，只能说是公益物品。
可见，同样的设施在不同的时间或地点具有不同的经济特性。
从实际经济运行来看，运输、邮电、通信、电力等具有网络拓扑结构的产业可以分为两个基本层次的供应市场。网络的拓扑结构由结点和链接通道组成，“结点”代表着直接供应网络系统相关服务的厂商，消费者是直接从这些结点获得服务的，而“链接通道”则指铁路轨道、通信电缆、电网等设施，是作为基础存在的。结点和链接通道都是实现最终服务所不可缺少的，但两者具有不同的特点。在许多情况之下，经济主体对于链接通道的使用没有竞争性，或者说链接通道更多地表现出外部性与非竞争性，因而更具有公共物品的性质。而消费对结点的使用存在一定的争夺，在经济发达地区尤其如此，现在的技术可以有效地解决搭便车问题，其私人性表现得较为明确。
　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　“行政违法”与“违法行政”概念辨析


　　　　　　　（作者：陈昌银　李学高　　江苏省射阳县人民政府办公室）


　　行政违法与违法行政这两个概念不仅在学术论著上有争议，在法律规范文本中也存在混用现象。清末思想家梁启超说：“法律之文辞有三要件，一曰明，二曰确，三曰弹力性”。词语固然存在多义，具有不确定性，但是在同样环境中，不同的理解和含义应当得到限制，不能从不同的层次上进行，不然就会众说纷纭。法律语言如果不能精确地表达法律概念，就可能妨害法律交际，难以达到法律实施的目的。本文拟从行政、依法行政、行政违法、违法行政等概念在行政法学领域之间的关系作简单探讨，以期大方之家斧正。


　　　　　　　　　　　　　概念篇

　　一、“行政”

　　“行政”是一个在行政学、政治学、行政法学等领域被广泛使用的术语，人们从不同的角度赋予其不同的涵义。英文是administration,源于拉丁文administrare,原意是“执行事务”。据美国《文字与科学》一书统计，“行政”一词有多达12种含义。在《现代汉语词典》中，“行政”的基本词义是“行使国家权力的；指机关、企业、团体等内部管理工作”，包含了公共行政和私人行政两方面的内涵。
　　在公共行政方面，国内外学者亦无统一的解释，学说纷纭，如“三权分立说”、“相对功能说”、“行政管理说”等等。马克思在《评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”》一书中给“行政”所下的定义是“行政是国家的组织活动”。这一定义有三层意思：行政是一种国家活动，不是一般的社会活动。只有国家出现以后才有行政。行政也会随着国家的消亡而消亡。行政不是国家的所有活动，只是它的组织活动。例如：对国家事务进行组织、领导、管理等。3.只有国家或者负责代表国家的国家机关才有权进行行政活动。在我国，大多数学者引用了该定义，并以此为基点进行引伸和发挥。如：
　　“行政是国家的基本职能之一，指国家行政主体为实现国家职能，依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动”。
　　“行政是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动”。
　　“行政是国家行政机关等行政主体为执行国家意志，实现国家与社会公共利益、组织管理国家与社会公共事务的活动”。
　　“行政是特定的行政主体为了实现公共利益而对公共事务进行必要的管理、服务以及制裁的行为”。


　　二、“依法行政”

　　1993年3月，第八届全国人大第一次会议《政府工作报告》中提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。同年11月，党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“各级政府都要依法行政、依法办事”，是我国第一次在党的文件中确立依法行政的原则。
　　国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中明确了依法行政的含义，即依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。基本内容包括：行政主体合法；行政权的取得和行使合法；行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。同时指出，依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。其含义是指国家的公共管理活动必须依法进行,符合法律的规定,依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。

　　三、“行政违法”

　　关于“行政违法”有三种代表性观点：
　　行政违法是指行政法主体（即行政法律关系的当事人）违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错行为。由于行政法主体包括行政人和相对人，因此，行政违法自然包括行政人的违法和相对人的违法，是与民事违法、刑事违法并列的违法行为。
　　行政违法行为是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政法规范、侵犯国家安全、社会公益或个人、组织的合法权益、危害国家安全或社会秩序，但尚不构成犯罪的行为。
　　行政违法是指行政主体所实施的，违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行政行为。


　　四、“违法行政”

　　有的学者将其定义为，违法行政是行政主体在行使行政职权、进行行政管理过程中实施的违反法律规范，依法应当承担法律责任的各种违法行为的总称。
　　胡建淼主编的《行政行为基本范畴研究》一书中，将违法行政行为定义为，行政主体违反合法行政行为法律要件的违背行政公共性（或行政目的）的行政行为。并且认为，合法行政行为与违法行政行为完全是对应关系的一对范畴。



　　　　　　　　　　　　　　　　　观点篇


　　我们认为，将“违法行政”界定为行政主体方违法；将“行政违法”界定为行政相对方违法比较适宜。
　　一、国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中已经对“依法行政”的含义作了明确界定（详见中国政府法制信息网），从该含义可以看出，“依法行政”是行政主体方的事情，不包括行政相对方。《全面推进依法行政实施纲要》是国务院发布的重要纲领性文件，文件中所使用的概念以及对概念内涵与外延的界定具有“规矩”作用，在立法中，这种做法也很多，不得随意作出其他解释。
　　二、从形式逻辑角度分析，“依法行政”是正概念，“违法行政”是负概念，它们之间是矛盾关系，均是“行政”的种概念。也许有人认为，它们之间是反对关系，还有一个“不当行政”夹在其中。我们认为，“不当行政”是“违法行政”的一种特殊表现形式，其前提是具有违法性，可以包含于“违法行政”外延中来。
　　三、在一些地方立法中，“违法行政”与“行政违法”的概念使用也是与我们的观点是一致的。如：