国家工商行政管理总局对供电部门强行收取不该收取的费用行为定性处罚问题的答复

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国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2005〕114号




关于印发《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》的通知

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），计划单列市环境保护局：
　　为全面贯彻《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）精神，结合环保工作推动循环经济发展，保护和改善环境，促进建设资源节约型和环境友好型社会，我局制定了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》。现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　附件：国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见

　　二○○五年十月十日



附件：

国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见

　　为全面贯彻《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号，以下简称《意见》）的精神，紧密结合环保工作推动循环经济发展，加快改变以末端治理为主的传统污染防治模式，增强环境保护监督管理能力，保护和改善环境，建设资源节约型和环境友好型社会，现就环保部门推进循环经济发展提出以下意见。

　　一、充分认识环保部门在推进循环经济工作中的重要作用和地位

　　（一）深刻理解发展循环经济与环境保护的关系。我国人口众多，资源相对短缺，经济结构不尽合理，经济增长方式粗放，资源利用率低，环境污染严重，资源和环境问题已成为我国可持续发展的主要障碍。发展循环经济，有利于推动污染预防和生产全过程控制，有利于解决区域性与结构性环境污染问题。近年来，全国环保系统将发展循环经济作为环境与经济“双赢”的一项重大举措，大力宣传循环经济理念，组织理论和政策研究，开展企业、区域和社会等多个层面的试点和实践探索，促进了粗放型经济增长方式的转变，在一定程度上缓解了全国环境污染的压力。

　　（二）明确环保部门的职能定位。各级环保部门要根据《意见》的要求和职能分工，与发展改革（经贸）等有关部门密切合作，结合环境保护的各项工作，全面推进循环经济快速发展。

　　各级环保部门要加强对发展循环经济的“指导、监督、推进、服务”。要制定有利于循环经济发展的法律法规、政策、标准，编制循环经济规划技术指南，指导循环经济的发展；认真履行环保部门环境执法职责，进一步加大环境执法力度，强化环境监督管理，严格执行规划环评、建设项目环评和“三同时”制度，提高企业准入的环境要求，推动重点企业实施清洁生产审核；加强宣传教育和培训，推进清洁生产，深化循环经济试点和示范工作；组织开展循环经济的科学研究和技术开发，为建立和完善循环经济的技术支撑体系、提高我国循环经济发展水平和速度服务。

　　二、加强对循环经济发展的规划和指导

　　（三）制定循环经济发展战略和规划。根据我国环保工作的需要，组织制定推进循环经济发展、建设环境友好型社会的战略和计划。各级环保部门要积极配合当地发改委编制循环经济发展规划，用循环经济理念指导环保“十一五”规划和各类专项规划。大力推进各类经济技术开发区和高新技术产业开发区建设生态工业园区，推进重点企业、地区开展循环经济实践，指导其编制循环经济发展规划。

　　（四）加强对全国循环经济建设的分类指导。根据环境管理的要求，组织制定不同区域、重点流域和不同类型工业园区的循环经济发展规划。组织编制钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、造纸、食品、纺织、电子电器等重点行业的循环经济发展指南。

　　三、制定和完善促进循环经济发展的环境标准体系和环境技术政策

　　（五）严格环境标准，促进循环经济健康发展。加强国家行业污染物排放标准制定工作，促进企业采用环境友好工艺和技术。组织制定废旧塑料、废旧轮胎、废旧机电产品等资源回收利用的环境污染控制技术规范。建立和完善清洁生产标准体系，组织制定行业清洁生产审核指南，指导各地、各行业开展清洁生产审核。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要加强地方行业污染物排放标准的制定。对重点开发区和重化工集中地区，按照循环经济理念，提出入区企业的清洁生产和废物排放综合控制要求。

　　（六）制定污染防治和生态保护技术政策。制订和完善资源能源消耗高、污染严重行业的污染防治技术政策，将“减量化、再使用、资源化、无害化”作为污染防治的基本途径，从产品生产的全过程加强污染预防，最大限度地减少末端治理压力。根据重点地区、流域生态保护的实际需要，制定相关技术政策。制订和完善大力发展生态农业的技术政策，推广环境友好型农业生产技术和污染控制技术。

　　四、深化循环经济试点和示范

　　（七）深化生态工业、循环经济试点和示范工作。选择经济效益突出、资源合理利用、环境清洁优美的企业，进行环境友好企业示范。重点选择各类国家级、省级开发区、大型企业集团和资源再生利用产业（静脉产业）园区，进行生态工业示范；推动循环经济示范区、生态省（市、县）、生态示范区、国家环保模范城市、环境优美乡镇、文明生态村、绿色社区、绿色学校和环境友好工程等建设工作。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要在国家环保总局的指导下，积极开展本地区循环经济试点和示范工作。

　　（八）加强对国家生态工业示范园区和循环经济示范区建设的指导和监督管理。一是发布国家生态工业示范园区和循环经济示范区的指标体系和验收标准，规范试点和示范工作；二是组织制定生态工业和循环经济的规划建设技术指南，指导各类试点和示范建设；三是加强对各类试点和示范单位的管理，包括现场监督检查，确保试点和示范单位能够通过持续改进，降低污染物排放总量，改善区域环境质量；四是及时总结全国循环经济试点经验，推广循环经济先进典型。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要配合国家环保总局进行国家生态工业示范园区和循环经济示范区创建的指导和监督管理，发现重大问题的，要及时上报，并提出整改措施。

　　五、积极引导环保产业的发展

　　（九）加强对环保产业的政策引导，特别是注重对静脉产业发展的引导。制定静脉产业发展政策、法规、标准和技术规范，推进和规范各类废弃物的循环利用。一是推进废钢铁、废铝、废铜、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、报废机动车、包装废弃物、厨余垃圾等的回收和循环利用，不断完善废旧物资回收、加工、利用体系。二是加强工业废气、废水、固体废物的循环利用，重点抓好危险废物的处理处置；以粉煤灰、煤矸石、尾矿和冶金、化工废渣及有机废水循环利用为重点，推进工业废物综合利用。

　　（十）加强静脉产业园区环境管理。建设静脉产业园区，有利于提升我国静脉产业规模和科技含量，也有利于静脉产业的污染防治和环境管理。要通过严格的环境管理，减少废物再生过程中的二次污染，保障区域环境质量和人群健康。同时要加强进口废物入园管理，防止以“废物利用”名义，从境外非法购进废物。

　　六、强化环境监管

　　（十一）强化环境影响评价，严格执行环境准入制度。一是积极推动规划环评，将环境因素更为系统地纳入宏观战略决策，以解决经济发展与环境保护的矛盾，使产业发展、生产力布局与区域资源禀赋、环境容量和生态功能相一致，促进发展方式的转变和实现循环经济。二是严格建设项目环境影响评价，依法限制新建能耗物耗大、污染严重的项目。

　　（十二）加强对污染行业和企业生产全过程的排污控制。依法对污染物排放超标和超总量的企业，强制实施清洁生产审核。当前要重点加强对电力、钢铁、化工、有色金属、印染、食品、造纸等重污染行业的清洁生产审核。

　　（十三）建立严格的强制淘汰制度。配合发展改革（经贸）部门公布技术落后、污染严重的生产工艺和设备淘汰名录，对规模不经济、污染严重的造纸、酿造、制革、电镀、印染、化工、冶炼、炼焦、建材、火电等企业和落后生产力、设备和产品实行强制淘汰，促进产业结构优化。

　　（十四）严格依法行政，坚决处罚违法行为。组织开展重点地区、行业打击环境违法企业环保执法专项行动，从规范企业环境守法行为、促进企业共生群落构建的角度出发，严格环境执法，增强全社会环境意识，创造公平竞争环境，推进循环经济发展。

　　七、建立健全推进循环经济发展的环保法规及相关政策

　　（十五）建立推进循环经济发展的环保法规体系。加快研究和制定各类固体废物回收利用和污染控制配套法规，逐步建立生产者责任延伸制度。研究建立行政代执行、环境准入等制度。

　　（十六）完善排污收费政策，推进循环经济发展。在中央和地方集中的排污费使用方面向循环经济项目和技术倾斜，重点支持清洁生产项目、“零排放”技术、循环利用技术等的示范和推广。

　　八、建立环保系统推进循环经济发展的技术创新体系和咨询服务体系

　　（十七）建立循环经济发展的技术创新体系。加大对循环经济技术研发和推广的支持力度，提高我国循环经济技术支撑和创新能力。各级环保部门要鼓励科研机构和企业重点开发具有普遍推广意义的减量化技术、再使用技术、资源化技术、替代技术、共生链接技术和系统集成技术等实用技术，促进资源的循环利用。加大循环经济的理论、方法、发展战略和政策研究力度，着重研究资源能源消耗高、污染严重行业和地区的物质流动和物质代谢规律，研究有利于循环经济发展的物质代谢重组技术。组织调研不同地区、不同行业物耗、能耗及废物产生、排放状况，研究我国循环经济发展的潜力和途径。

　　（十八）建立循环经济发展的咨询服务体系。积极支持建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系，及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息。要充分利用现有的环境科研、服务机构和社会团体的力量，开展循环经济信息咨询、技术推广、宣传培训等工作。

　　国家清洁生产中心是国家环保总局在推进清洁生产和循环经济方面的技术支持单位，协助总局组织制定循环经济技术政策和相关标准，推进重点企业实施清洁生产审核以及国家生态工业示范园区和循环经济示范区的建立。各级环保科研院所和清洁生产中心要协助当地环保部门开展清洁生产和循环经济推进工作，为企业清洁生产审核和循环经济试点工作提供咨询服务。

　　九、积极推进绿色消费

　　（十九）积极引导公众的绿色消费。继续积极推动环境标志产品认证和环境管理体系认证的发展。各级环保部门要广泛开展宣传教育活动，提高公众的环境意识和绿色消费意识。大力提倡有利于保护环境的生活方式，引导社会团体和企业积极参与绿色消费活动，参与创建绿色学校、绿色社区的活动。采取有效措施，加强引导和执法工作，减少消费品的过度包装。

　　（二十）积极倡导政府绿色采购。与有关部门协作，争取尽快建立我国的政府绿色采购制度，鼓励使用再生利用产品、环境标志产品、有机食品以及通过ISO14001环境管理体系认证或清洁生产审核企业的产品。通过政府的表率作用，引导社会团体和企业积极参与绿色消费活动。

　　十、完善干部政绩考核体系，加强宣传培训和国际交流

　　（二十一）加强干部政绩考核和宣传培训。要积极配合组织部门把循环经济和环保指标纳入干部政绩考核指标体系。大力宣传科学的发展观和政绩观，提高各级领导干部的可持续生产与消费的意识。

　　各级环保部门要转变观念和工作思路，向政府、园区和企业宣传循环经济的理念，宣传创建循环经济示范区、生态工业园区、生态示范区、环保模范城市、环境友好企业等的经验。针对政府、园区和企业不同层次人员的不同要求，分类制定循环经济的教育和培训计划，对循环经济试点和示范地区的有关人员进行培训。

　　（二十二）加强循环经济的国际交流。组织多种形式的循环经济研修班，了解发达国家循环经济的发展现状与先进经验。组织地方环保部门和循环经济试点单位赴循环经济发展较好的国家实地考察学习。召开国际循环经济高层研讨会，广泛交流国内外的成功经验。各级环保部门要充分利用各种国际合作渠道，引进国外循环经济领域内的先进经验和技术，加强人员交流，提高推进循环经济发展的能力。



公 司 的 清 算

内容提要：公司作为现代社会经济生活中最主要、最活跃的民事主体，其如同自然人生命体一样，有其产生、成长、衰老、直至终止的自然过程，从这个意义上讲可以将公司称之为公司生命体。与自然人不同的是，公司生命体的生存的强弱之分有着十分巨大的差距。有的公司已存续百年仍能生机勃勃而不见颓势，而有的公司成立不过数日，或几年就不得不终止。在现实的经济生活过程中，公司的终止是一个普遍的现象，虽然公司终止的原因很多，但是所有的公司终止之前都必须经过清算这一程序。公司的终止如同自然人的死亡一样，是公司生命体的“死亡”。公司生命体的死亡会对公司股东，公司的债权人、债务人以及公司的职员的各种利益产生重大影响，因此，公司在终止之前要对各种相关利益进行清算，将公司与相关主体之间的权利义务归于消灭，以维护社会生活的平稳秩序。目前，由于公司法制的不健全，中国的公司制度的各个关键环节都存在缺陷和不完善的地方。而最令现实生活所不能容忍的事，中国的公司法制关于公司清算的相关规定几乎处于零起点处。中国公司法关于清算制度的寥寥数语，那种不负责任的高度概括性，使得现实生活中公司的清算处于无据可依的状态。现实生活中，公司濒临死亡状态而不能有效清算，或者虽经清算但由于立法制度规制而出现的“清而不清、越算越糊涂”的尴尬局面，严重的影响了公司法人制度的积极意义，损害了社会经济生活的正常秩序。因此，全面建立公司的清算法律制度，迫在眉睫。笔者就此问题，略抒己见并求教同仁。

一、 公司清算的内涵界定和理解。

公司的清算是指在公司面临终止的情况下，负有公司清算义务的主体按照法律规定的方式、程序对公司的资产、负债、股东权益等公司的状况作全面的清理和处置，使得公司与其它社会主体之间产生的权利和义务归于消灭，从而为公司的终止提供合理依据的行为。从上述界定上要注意以下几个要点：

首先、公司的清算是基于公司面临终止的情况。公司的终止原因有三种，一种是公司的解散。公司的解散有强制解散和自愿解散两种情形。公司的强制解散是指由于公司违反法律等强制性规范或者由于公司处于严重的经营困难状态或者基于主管机关的意志或者基于股东的申请解散之诉而被相关国家机关和上级部门强力解散的情形。具体而言，包括因违反法律而被上级主管机关责令关闭或者撤销、由于公司处于严重经营困难而被主管机关撤销的，由于主管机关的意志而被撤销的。这几种种情况多发生于国有独资公司中；还包括公司因违法而被工商行政管理机关吊销营业执照的；前几种情况目前我国法律和法规具有相关规定。还有一种情况能导致公司的解散，那就是基于有限责任公司股东的请求解散之诉讼。关于有限责任公司能否提起请求解散公司之诉讼，目前有很多争论，笔者对其持肯定态度。简而言之，公司法赋予股东在法定条件下可以解散公司，但是公司处于该种状态时却不一定产生自然解散的后果，公司有可能继续经营，而有些股东认为在此条件下应当解散公司，而遭到其他股东的反对不能成立这样就使公司法规定的相关公司可以解散的情形根本无法实施，并且使得公司股东之间的矛盾无法解决。基于此点考虑，笔者肯定此种诉讼的存在。但是，确立此种诉讼需要设计一套严密的程序制度，当然这不再本文的探讨之内，笔者只是认为股东提起诉讼可以导致公司解散。按照公司法的规定，公司因合并和分立需要解散的情形也属于公司强制解散的情况。公司的自愿解散是指公司股东的意志合议而达成的情况，股东合议解散基于公司章程、合同的规定或者基于股东会的决议。就前一种情况而言，如公司章程规定了公司营业期限，规定了公司的在一定情况解散的事由而解散，但是，此种情况的出现不能立即导致公司解散，一般仍需股东合议确定，如达不成合议，股东有权提起诉讼，此种情款即将自愿解散转变为公司的强制解散。有一种情况仍需探讨，即公司由于主管机关核定的营业期限届满，应否解散的问题。目前国家的相关法律的规定比较模糊，笔者认为除非国家法律和行政法规明确规定了该类企业的营业期限，否则，不能基于登记部门核准的期限而认定公司应当解散。对此情况，应但基于公司申请而予以延长。此外，笔者认为登记机关核定企业营业期限意义不大，应当像放开企业的经营范围一样取消该种制度。导致公司终止的第二种情况是公司的破产，公司基于宣告破产而终止在我国有公司法、破产法、相关司法解释予以规制，相对来说，现实操作具有一定依据性，故，本文不对此作重点论述。导致公司应当终止的第三种情形为公司处于僵死状态，如公司的歇业。此种状态下，公司的经营活动已经停止，公司制度管理混乱，大多数情况下，公司是人去楼空，只剩下一个空壳，更有甚者，公司不知所踪或公司已无经营场所。这种情况下，股东之间权益，公司对外负债、公司的职员权益均处于极大的不安状态，法律上公司虽然没有注销，但是，公司必将终止已为客观事实。但是，我们必须认识到一点，造成这种情况的，往往是恶意股东故意造成，金蝉脱壳，逃避债务。因此，法律应当在此种情况下，赋予相关股东和债权人有提起公司解散和对公司进行清算的权利，必要时借助公司人格否认制度，揭开公司的法人面纱，直接要求相关股东承担责任。上述阐明了公司终止的原因和情形，以此来理解公司清算的含义的大前提。

其次，公司的清算为负有公司清算义务的主体按照法律规定的方式、程序而为的行为。在公司的清算中明确公司清算的义务主体尤为重要。确定公司清算义务主体，明确义务使得该义务主体明晓义务，进而能够积极主动履行义务。相反，如该主体殆于履行义务或者故意不履行、甚至实施恶意的加害履行行为，将由其承担相关的责任。目前的现实生活中，存在比较典型的情况就是公司清算主体不明确，责任也不明确。我国公司法有关于清算组的概念，但是没有明确的清算主体的概念。甚至有些人将清算组视为清算主体。这是不正确的认识。公司的清算主体应为基于自己对公司的资产享有权益或者基于对公司的重大管理权限而为法律确定为公司在清算时组织公司清算的义务主体。这就不同于清算组的界定，清算组应为清算主体任命或者选定具体操作公司清算事宜的临时性组织。二者具体区别如下：清算主体一般与公司存在资产投资或者对公司拥有重大管理权权限，而清算组则不限于此，其可以是清算主体选定或者任命的任何人士，比如会计师、律师等与公司没有任何实质性权益的人员来担任。公司的清算主体对相关债权人负责，其不仅承担清算责任，而且还有可能承担清算不利产生的赔偿责任。公司的清算组则对清算主体负责，并在一定程度上代表公司。其不直接对债权人负责（破产清算除外）。此外，清算主体不因公司清算完毕而当然消灭，但是，清算组一般会基于公司的清算完毕、法人人格的终止而消灭。区分开二者的区别后，我们更加会认识到清算主体确定的重要性。关于不同情款下公司清算主体的确定，我们将在后边详细论述。公司的清算是清算主体的义务行为，同时法律必须规定清算时程序和方法。公司的清算涉及股东、债权人、债务人、担保人、公司职员的利益，并与一些社会公共利益相联系。因此，公司清算必须公正、客观地反映公司实际情款、公正处理相关的利益纠纷。而要想结果公正，从自然法的角度上讲，就离不开相关程序正义的保障。因此，公司的清算必须是以科学的程序和方法予以规制的行为。目前，我国关于公司清算的具体程序的规定过于简陋，缺乏操作性，严重影响了公司清算的公正性。因此，完善公司清算的程序为设计公司清算制度的重要内容。

再次，公司清算的范围为公司的出资、资产、债权、债务的审查。

公司的出资不仅涉及公司存续时公司股东的权益分配，而且在公司终止时，其将直接影响公司股东对剩余财产的分配，更重要的是公司债务的根本保证。法律规定，公司股东对其出资必须坚持资本真实、资本充实、资本维持原则。但是，现实中，股东虚假出资、出资不到位、出资后抽逃资金的行为比比皆是，这些行为的出现极大危害了债权人利益和公司及股东的利益。因此，在公司清算的时候一定要核验股东出资的真实性，要核验公司资本的真实性。如存在股东或者公司资本整体不实情况的，应当要求该股东予以补齐或者否认公司人格。核验完公司的出资后，重点应当清查公司资产包括债权、债务、并分析债权债务的性质、清偿和收回的合理性依据。对这些事项的清算，一是要清偿公司的债权、二是要完全回收公司的债务，而且要安置公司的职工，并为公司股东分配剩余财产提供合理的依据。

最后，公司清算的目的在于使得公司与其它社会主体之间产生的权利和义务归于消灭，从而为公司的终止提供合理依据的行为。公司要终止，亦即公司生命体的死亡，如同自然人一样，在其死亡之前，要对相关权利义务予以处置和解决。因此，对公司进行清算自然为必要程序。通过对公司清算后，使得相关权利义务的得以消灭和转移，公司才能“寿终正寝”。

二、 公司清算的意义——是公司法人制度完善的必然要求。

公司法人治理结构的建立可人类社会自步入商品经济以来最伟大的创举，是促进社会经济发展的最有力的火车头。现代公司无论怎么改变更新，但是保持巨大吸引力和旺盛生命力的精髓没有改变。那就是公司法人治理的精髓—公司股东以其出资为限承担责任，公司以其资产为限对外承担责任。尽管公司历史发展中有无限两合公司的出现，但是笔者认为，真正代表公司发展方向并促进其发展的仍是公司股东责任和公司责任的有限性。这种责任体制的设立是其成长的原动力，事实也证明，现代公司无论如何完善治理结构，都将围绕这个大前提来进行。成千上万的投资者之所以出资设立公司或者参股投资，都看到公司法人制度这一巨大的优越性。就投资本身来说，风险性与之生而俱来，有时因为投资产生的风险要大过投资的本身。因此，如何降低投资风险便是投资者在投资时必须加以认真考虑的问题，其要努力的减少承担责任的方式。同时交易相对人也存在风险，而其要想降低风险机会，有时就必须借助于投资者的责任的扩大来实现。因此，公司制度的设立便是双方博弈的结果，是一种交易双方投资风险折衷的产物。这种制度的设立较为公平的分担了交易主体的风险负担。但是，辩证看待一个事物是一个必须考虑到的真理，当我们热情讴歌公司法人制度的巨大优越性时。我们也必须认识到这种制度同样是一把锋利的双刃剑，其在促进社会经济进步，创造财富的同时，也在锋利割杀着商业社会中善良的交易对方。事实也恰恰如此，公司法人制度本身存在着弊端。这种弊端在于恶意投资者滥用公司法人制度，损害交易相对人，进而获取不法利益的行为。在现实生活中，公司股东虚假出资，大玩“空手套白狼的把戏”，利用公司人格能捞一把则好，如捞不成，也可借助公司法人人格做挡箭牌，自己则安然无恙。还有股东大玩“金蝉脱壳的把戏”，出资之后，抽逃资金，转移公司财产，然后将一个没有财产作为支撑的空壳公司抛掷一处，笑看公司债权人对该空壳公司穷追猛打。可以说，凡此种种不善行为，均是利用了公司人格制度的精髓。针对公司法人制度的弊端，人们也是拿出种种措施予以应对。如公司法人人格否认制度的提倡，公司侵权理论的建立。这些措施都有着很大的优越性。但是，笔者认为，凡是股东借助公司法人制度骗取社会善意的情况下，其所利用的公司都不会长久存在，公司终止自然为经常现象，因此，设计好公司清算这一重要的环节为解决上述公司种种弊端的最后防线，并且不失为一剂对症良药。公司清算是一个系统工作，在公司的清算过程中，可以将公司人格否认制度、债权侵权行为理论吸纳进来。

现代公司制度在突飞猛进的发展，而我们的目标在于发挥公司法人制度的长处，磨去公司反面作用的锋利。围绕这个命题被现代人所关注的公司法人治理结构理论自然显露出蓬勃的生命力。可以说，完善公司设立制度是为了规范公司的设立的高效与目的的正当性，完善股东权的保护、公司的管理是为了最大限度的保护投资者的利益和激发投资者的投资信心，而当公司走向消亡的这一刻，我们就必须深刻的来认识公司清算制度的意义，因为，公司清算制度是公司治理结构中最后而且十分重要的一环。这一环的重要性在于不仅保护了股东的权益、而且保护广大债权人的权益，是清除公司法人制度弊端的最锋利的武器、最有效的良药，是促使公司法人制度存在的基石。在我们对公司清算的含义以及公司清算的巨大作用做出阐述之后。我们必须从目前的立法状况的现实出发，探讨公司清算制度的设立问题。

三、 中国公司清算制度的建立

（一）、关于中国目前有关公司清算立法的综述及评价

目前中国公司法律制定是以公司法为基本法，以证券法等为特别法并辅以相关行政法规、部位规章为一体化的法律体系。公司法是规定公司法律制度的根本性法律规范的总和，因此，关于公司清算制度的总括性规定也是有公司法规定的。公司法第八章关于公司破产、解散和清算中对公司的清算作了一定的阐述。首先，公司发规定了公司应当进行清算的情形，如第189条破产清算、191条、192条公司解散清算的情形；规定了公司清算组的组成和清算组的职权（191条、192条）；公司清算的程序（194条——197条）。《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第33条明确规定，企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第十四章规定了合营企业解散和清算的相关规定。《外商投资企业清算办法》规定了外商投资企业清算的具体清算方式和相关操作规程。。该文件规定企业在公司能组成清算组的情况下应当按照普通清算程序进行清算。企业在不能自行组织清算委员会进行清算或者依照普通清算的规定进行清算出现严重障碍的，企业董事会或者联合管理委员会等权力机构、投资者或者债权人可以向企业审批机关申请进行特别清算。经企业审批机关批准按照特别清算程序进行清算。在普通清算程序中，规定了清算的期限、清算委员会的组成和相关权利和义务；规定了清算法人的通知和公告程序；规定了公司债权的确认，公司财产的分配顺序，清算费用的承担；规定了清算终结前危害公司债权人利益的行为无效；规定了公司清算终结的具体程序。该规范的可贵之处在于在普通清算之外规定了特别清算程序，解决了公司处于僵死状态下的清算问题，较好的维护了公司债权人的合法权益，距有一定的开创性。该规范性文件的性质虽然为部委规章，但是在我国立法对公司清算规定极为简陋的情况下，该规范性文件具有重大意义，其相关规定应当为公司法的清算制度的建立所吸收。

上述介绍了我国公司立法中关于清算制度的相关规定，坦诚地说，这些规定存在很多不完善的地方，面对公司清算制度这一较大的系统体系，公司法的相关规定显得过于简陋，无法应对现实生活中日益复杂的公司终止清算这一客观现实问题。上述立法的缺陷主要存在以下几点。（1）、无论是公司法还是相关配套规定，均没有规定清算主体，在相关文件中，有关于清算组的成立和职权的规定，但是普遍缺乏清算主体的规定，这样反映出立法者对公司清算整体认识的模糊与不足。如前所述，清算主体和清算组是两个完全不同的民事主体，就清算而言，清算主体的确定是比清算组要重要至极的事情，对公司债权人和公司的社会责任而言，清算主体的确定具有极其重要的社会意义。（2）、缺乏清算主体责任的规定，现实生活中，公司在即将终止之前，形成的逃避清算，甚至不经清算就注销登记的情形，以及“清而不清、越算越糊涂”的情况严重危害了公司债权人、善意股东的权益，危害了公司法人制度的生存，危害了社会经济秩序的平稳建立。查根寻源，公司立法中缺乏对清算主体责任的确立是这种恶性状况存在的根本原因。事实上，正是法律缺乏对清算主体义务的规制，才导致清算主体有恃无恐，任意损害相关权益人的合法权益，行不义之举，赚不义之财。（3）、缺乏公司清算中关于通知、公告程序的严密设计。在公司清算中，通知和公告程序的规范设计具有重要的意义。因为，公司经过清算后，即将终止，自然要对公司权利义务作一全面清理。因此，对确定债权人的通知义务和潜在债权人的公告义务就显得尤为重要，该义务的履行可以使公司债权人积极申报债权，避免因为对公司即将终止的情形不知而丧失清偿利益。我国公司法和《外商投资企业清算办法》对通知和公告虽有规定，但不完善。比如，逾期除权制度的设立。（4）缺乏公司清算的方式的划分。在现实生活中，由于各个利益主体的利益冲突的原因，公司的清算方式也不尽一致。有些公司能够自己组织清算，有些公司故意不清算或者自己无法清算。因此，必须设计任意清算和法定清算、普通清算和特别清算、强制清算和自愿清算的划分。只有根据不同情况适用不同的公司清算方式，才能既提高清算效率，体现公司法人制度的高效性，又能保护公司相关权益人的合法权益，体现清算的公正性。（5）、对公司债权、债务、清算费用、财产分配、人员安置等具体问题缺乏相关制度设计。就公司清算而言，上述这些问题是公司清算过程中具体操作的实务，十分复杂和琐碎，最容易产生纠纷，因此，必须加以细致的设计或者提供指导。比如公司的债务不仅涉及申报，而且涉及确认，这需要确定债权人会议是否成立以及如何成立的问题，公司债权是否可以由法律规定强制转让与债权人，公司的清算费用由谁承担，公司财产的分配顺序，公司员工如何安置，我国立法对这些问题缺乏规定，或者即使有所设计也缺乏法律的层次效力。（6）、在公司清算过程中，对一些特殊情况缺乏应对性措施。如公司股东虚假出资，或者抽逃资金，清算中如何处理。还有如公司未经清算及被注销，相关权利义务由谁承担。

这些客观情况的存在，使得现实过程中如何处理这些问题，可以说是费尽脑筋，不知如何应付。因此，这要求未来立法既要解决这些已发问题，又要具有一定的预见性和前瞻性，尽可能设计出一些超前的问题预设制度。

（二）、公司清算制度的相关设计。

公司的清算是一件系统工程，应尽力完美。但坦诚而言，公司清算涉及众多权益、而有些公司或因公司本身规模较大，或因公司管理混乱、或因人为因素印象，而使得公司清算是一项十分艰巨的工作，无论如何设计都必将存在许多缺陷。但是现实经济生活中，面对公司清算的无据可依的混乱状况，迫使的我们必须放弃这些顾虑。如何设计公司的清算制度呢？笔者认为必循遵循“公正、高效、低成本’的原则。公司的清算涉及股东、债权人、债务人、公司职工、国家等众多社会主体的利益，因此，为了维护社会的稳定，平衡各方利益、发挥公司法人制度的长处，就必须保证清算的公正性，清算公正为清算时应当遵守的第一原则，因此，清算制度的设计要围绕好各个利益主体的救济为要务，尤其是要保护好弱势主体的利益。公司清算有时又非常复杂，可能需要很多人力、物力等要素，清算费用很高，时间也拖得很久。而公司清算成本过高和时间的过久都不利于利益主体利益的实现，都将妨害相关主体的清算积极性，不利于清算程序的开展。

由于本文在伊始便表明鉴于破产清算的特殊性和我国对于破产清算的立法初步成型，本文不对此展开探讨。下面笔者就破产清算以外的情况下公司清算类型展开探讨。

1、关于清算类型的建立。现实生活中，公司类型不同，大小有异、导致公司应当终止的类型亦不相同，因此，必须具体问题具体分析，根据不同的情况设计不同的清算类型，不同的清算类型设计不同的程序，切莫一个模子炼钢，以免出现了问题没有对策。借鉴国外的立法经验，清算根据不同的标准可划分不同的种类，首先，根据清算的程序和方法是否由法律规定的不同，可将清算分为法定清算和任意清算。法定清算是指清算对象的清算的主体、程序、方式均由法律事先设计完整，清算对象必须按照该规定进行清算的行为，该种清算方式一般在公司法人制度中应用。任意清算是指法律将清算对象的具体清算程序授权于企业章程和相关投资主体的主观意志决定，只要相关意志不违反法律即可。该种清算方式一般可适用于不具有法人资格的经济主体，如合伙企业、个人独资企业中。本文认为，就公司清算而言，只能采取法定清算方式，而不能采用任意清算方式，这是由法人制度本身的责任承担方式来决定的，就公司而言，公司股东以出资额为限承当责任，公司以其资产为限对外承担责任，在现实生活中，公司股东滥用公司法人人格制度，大玩“金蝉脱壳”’空手套白狼“的把戏，损害善意债权人的合法权益。这些不当行为严重损害了公司法人制度的积极意义。因此，对于公司而言，一定要预先用法律手段设计严密的清算制度，减少相关清算主体的意志空间。相对于公司而言，不具有法人主体资格的企业主体，由于其对外承担责任的方式为无限责任，故在此情况下，法律可将公司清算的问题问题下放到企业治理文件中去。但笔者认为，即使如此，法律也不能撒手不管，任意为之。因为，在企业债权人之外，投资者的利益同样应受到相关调整，在投资者发生冲突，无法达成清算的情况下，或者企业文件中的清算程序严重侵害相关利益时，法律在此情况下，应当作出适当的救济。讨论的结果时，就公司清算制度而言，应当采取法定清算制度。其次、关于普通清算与特别清算的问题。就这两种不同清算制度的设置，目前中国的公司法没有规定，《外商投资企业清算办法》中对此有所规定，这具有积极的意义，可为公司法立法所借鉴。普通清算是指公司能够组成清算组自行清算的清算情形。特别清算是指公司在清算时无法组成清算组的情况下，由相关主体组成清算组，对公司进行清算。这种划分是一种实事求是的做法，因为在现实生活中，有些公司清算主体明确，公司的清算主体之间能够对清算组的成立和相关程序达成合议，顾可由公司自己负责清算程序的进行。相反，公司治理极为混乱，公司股东根本不能成立清算组，在这种情况下，相关部门应当按照法律的规定组成清算组启动清算程序。再次，关于自愿清算和强制清算的设置问题。公司股东自愿表示愿意进行清算，自然为自愿清算之行为，自愿清算包括普通清算和特别清算，在特别清算中，应界定为公司股东有清算之意，但无清算之力。强制清算应为公司股东恶意逃避清算责任，针对法律设置的限时清算制度视而不见，逃避公司债务的行为。强制清算应为股东或者债权人提起的强制清算之诉所引起，由法院判令公司相关清算主体在规定期限内完成对公司的清算，如不能或者拒不完成，法院可聘请相关机构和人员组成清算委员会，对公司进行清算，清算费用由公司承担，如公司不能承担，则可判令清算主体承担的一种清算制度。强制清算为自愿清算必要补充，具有十分重要的现实意义。目前我国公司法无相关规定，因此建立强制清算制度十分必要。

2、关于清算主体和责任的设置。参考各国关于清算责任人的规定，大体有以下四种：公司股东或董事、公司章程确定的清算人、股东会决议任命的清算人、法院选任的清算人。借鉴北京市高级人民法院发布的规发行文件的规定，笔者认为公司清算主体可作如下设置。（1）、国有独资有限公司清算时，国家授权投资的主体应当为清算主体。如果国有独资公司被撤销的，清算主体可为授权投资主体或者为做作撤销决定的主体。（2）、其他有限责任公司的清算主体为公司股东名册上登记的全体股东，公司如无股东名册可参考公司章程和公司登记文件确定公司的股东资格，然后认定其为清算主体。（3）、有限责任公司分公司的清算主体为母公司，子公司的清算主体应当为各个投资股东。（4）、股份有限公司以公司章程规定负有清算责任的股东或者股东大会选定的股东为清算主体。公司章程能无规定，或者股东大会不成选定的，可认定派员担任董事会成员的股东为清算主体。上述是清算主体的设置问题，在清算主体设置的考虑后，明确不及时清算的法律后果，以加强对责任人的制约，便涉及如何设计清算责任的建立问题。笔者认为，为强化清算主体的清算意识，要设计清算民事、行政、刑事（清算欺诈罪）三种不同的清算责任。民事上要设计清算主体的清算义务，即法律要求清算主体在公司面临法定清算的情形下，必须主动清算公司，清理股东、公司债权人、公司债务人、公司股东的相关权益。如清算主体不及时清算，法院可依据次义务设定要求清算主体履行义务。在清算主体违抗法院的强制决定和恶意清算时可判令清算主体承担赔偿责任。在行政责任设置上，如清算主体不积极清算，可由公司登记部门直接对其实施行政处罚。至于公司恶意清算、转移公司财产的，给相关社会主体造成极大的损失的。可设定清算欺诈刑事处罚责任，追究相关清算主体的刑事责任。笔者之所以全方位设置清算责任，是基于目前公司清算之害成风严重损害社会公正的深切感触而提出的，正可谓，“乱世需用重典“。

3、限时清算制度的构造。现实生活中，公司清算主体拖延清算的情况比比皆是，这种久拖不清的情况严重妨碍了公司相关权益人的合法权益，因此，法律必须对公司清算主体在清算时间上予以规定。由于导致公司清算的情况不尽相同，因此，法律在规定清算的限时也应有所不同。如公司系自由解散而导致清算，则公司应当在公司决议解散的法律文件生效之日起的一定时间内组织清算。如，公司系由被吊销营业执照而被清算，则应该在处罚决定书下达之日起一定时间内组织清算。并可根据公司的国模性质设定公司应当在多长时间内完成清算。

4、对清算具体程序的考虑

公司清算的具体程序主要涉及通知和公告程序，债权人会议的组成和表决机制，公司清算委员会的具体设定，公司清算费用的承担问题。公司财产的分配问题。公司在清算时，对能通知到的债权人应当予以通知其在发法定期限内申报公司债权，对无法通知到的债权人应当在法定载体上予以公告，要求其申报债权，并决定超其申报债权的认定机制。为了遏制公司恶意对能通知到的债权不通知而公告意图逃避债务的行为，可设定相应的责任承担机制。关于债权人会议的组成和表决机制可借鉴破产清算中的做法。对公司清算费用的承担，一般应设定为噢国内公司义务，并在财产中优先支配，但是在法院强制清算的情况下，可责令由公司清算主体承担公司的清算费用。关于公司财产的分配问题，可借鉴（外商投资企业清算办法〉的规定，即应先支付清算费用，然后按职工工资、福利，国家税收、公司普通债权，如有担保债权，则担保债权在普通债权前受偿。