关于2009年度全国金融企业财务决算报表工作评比情况的通报
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关于2009年度全国金融企业财务决算报表工作评比情况的通报
关于2009年度全国金融企业财务决算报表工作评比情况的通报
财金【2010】165号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，各中央管理金融企业：
根据《全国金融企业财务决算报表工作考核办法》（财金[2005]43号），我部对36个地方财政厅（局）和35个中央管理金融企业报送的2009年度财务决算报表进行了严格的考核打分，并结合各单位对《金融企业财务快报》编制、报送及使用的有关情况，综合确定考核结果，对以下成绩突出的单位予以通报表扬：
一、地方财政部门先进单位：福建省、湖北省、黑龙江省、吉林省、广东省、宁夏回族自治区、云南省、江苏省、内蒙古自治区、山东省、河北省、甘肃省、浙江省、天津市、北京市、新疆维吾尔自治区、宁波市、广西壮族自治区。
二、中央管理金融企业先进单位：中国工商银行、中国人寿保险（集团）公司、国家开发银行、中国银行、中国银联股份有限公司、中国建设银行、交通银行、中国东方资产管理公司、中国人民保险集团股份有限公司、中国太平保险集团公司、中国信达资产管理股份有限公司、中央国债登记结算有限责任公司、中国中信集团公司、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国长城资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国银河金融控股有限责任公司、中国出口信用保险公司。
特此通报。
财政部
二〇一〇年十月二十二日
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On the Lack and Cultivation for Peasant’s Legal Belief
HAN Hong-wei
(ILI Normal University, Yining 835000, Xinjiang)
[Abstract] Legal belief is the ideological basis for building the rule of law and the hallmark of realizing legal society. We want to modernize the objective the rule o law, it is very important to foster the legal belief of peasants. Legal belief is facing great difficulties because of many factors in rural areas. To cultivate peasant to respect for the law, we must search for the critical factors on lack for peasant’s faith of law to promote the legal development in rural areas.
[Key words] Peasant; Legal belief; Lack; Cultivate
论农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
（伊犁师范学院， 新疆 伊宁 835000）
[摘 要] 法律信仰是法治建设的思想基础，是一个社会实现法治的标志。我们要实现法治现代化的目标，培育农民的法律信仰不可或缺，然而农民受受各种因素的影响，抑制着法律信仰在农村的培育。文章通过对农民法律信仰缺失深层原因的分析，提出培育农民法律信仰的基本路径，旨在诠释培育农民法律信仰是推进农村法治建设的必由之路。
[关键词] 农民；法律信仰；缺失；培育
改革开放加快了中国的法治化进程，法治观念日益深入人心，法制建设也取得了很大的成绩，但这种现象更多地表现在以市场经济为主的城市社会中。反观农村，虽然经历了几次大型的普法教育活动，但收效甚微，法律并没有真正走进农民的生活中，没有在农村获得现实的生命力。虽然立法以相当快的速度覆盖了农民生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。因为 “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。”[1]P158 这种现状背后所诠释的全部要义就是农民对法律信仰的缺失。故此，我们需要认真思索和研究农民法律信仰缺失的深层原因，以在此基础上培育切实可行的路径，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰缺失的原因分析
（一）礼俗社会传统文化的影响
礼俗社会讲求的是一种仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很少受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系也就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中早已根深蒂固，烙下了深深的印迹。在农民传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时候是违法的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合时宜的。一旦有人用法律手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”，[2]P6 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。”[3]P114。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”[4]P66
（二）权力崇拜的人治传统观念的影响
中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念， “唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民很难相信法律的公正性。有些权力机关之间的层层关系网使得农民不敢诉诸法律，有冤无处伸，自己的合法权利因公权力的扭曲行为而丧失。因此，在农民心中形成这样一种认识：法律是由权力来制定的，权力对法律来说是一种先天存在，法律是权力后天而生的产物，权力对法律具有绝对的创造性。在权力与法律的位次上，农民相信权大于法，法律只是为了方便权力的行使，而不是束缚和制约权力的行使。从某种意义上讲，法律在没有形成一种真正意义法治权力之前，是无法对抗人治权力的，法律仅是权力的附庸。正因为这种人治传统观念之遗风积淀日久，才使得农民在争取自己的合法权益时，有时候不得不借助权力的力量。而一旦权利借助与权力的力量，那么权力的功能就会发生异变，失去它本来的功效。因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。[5]P264既然权利不得不向权力低头，那么权力便失去了制约而成为无所不能的超级力量。这样，权力万能的认识便更加强化了人治的思想观念，法律失去了应有的价值和意义，我们这时也就不难理解：农民为何有时候会不惜一切代价的找关系，而不是去求助于法律，因为权力比法律更能及时有效地解决问题。
（三）法律运行机制的影响
信仰是一种高级的情感，而法律信仰是法律情感升华的结果。在农民最朴素的情感中，信仰是纯洁的，不应掺杂一丝污垢。我们制定的法律，不是压制人们的思想、意志和利益欲求，而是对人们这种情感的强力支持。但目前我国法律运行机制存在着很多问题，主要体现在司法不公正方面。其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。法律是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。”[6]P18三是农村司法队伍素质不高，司法水平较低。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，领导的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰呢？
（四）现行涉农法律制度的影响
法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。良法从其价值上分析应该具有公正、可操作性的规范体系，能够使社会秩序走向和谐。然而，中国的涉农法律制度是先天不足，后天失调，一个重要的因素就是：我们在立法时并没有周全地考虑和解决好二元制社会下的工农、城乡和脑体差别等问题，法律所崇尚的平等原则在“三农”立法中没有得到很好的贯彻和执行。全国和地方的涉农法律、法规经常存在着撞车的现象，有些立法内容过于抽象和原则化，缺乏可操作性。而且涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。另外，随着农村经济的不断发展，工业化和小城镇化进程的加快，农村土地的不断被征收，加入WTO后对农村经济带来的挑战和市场风险，立法都显得相当滞后，而这些问题已经影响到农民的切身利益。故此，可以体现出现行法律制度在“三农”保护问题上存在着一定的缺失。
（五）普法教育方式的影响
农村的普法教育从总体上讲取得了一定的成绩，也有效地推进了农村法治化的进程。但是从实际效果看，并未达到理想的目标，农民依然缺乏对法律的崇敬和热爱之情。究其原因有二：一是普法的内容以实体法（具体规定）为主，缺乏切实可行的操作程序，局限性较大。实体法的宣传可以强化农民的守法意识，但同时却失却了农民对实体法价值指向是否正确的评判能力，弱化了农民对法律及其文化价值的理性思考，容易割断法律与农民现实生活的密切关系，而且更容易造成农民“法律工具论”的思想，无形之中影响了农民对法律的深切体验和内心信仰。二是普法的形式过于简单。普法教育只是简单的宣传，存在着较为严重的形式主义，而且涉农的法律重点不突出。普法过程不注重实效，有时候仅是走走过程，很有“作秀”的成分，存在着严重的功利化心理。
（六）农民自身因素的影响
农民自身素质的束缚也是其法律信仰缺失的一个重要原因。农民文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，不知如何救济。而且，中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用，有时倒是愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟，这种落后的权利意识主要的根源在于农民的经济基础非常的薄弱，农民的“厌诉”“耻诉”观念的主要原因就是怕失去已经营造的很好的利益群体，这其实是一种特殊条件下的趋利避害的行为态势或行为习惯。因为潜在的利益倾向在驱使着农民有时候必须“息诉”或“无诉”，这是一个物质成本和精神信仰的博弈过程。“打官司”并非明智之举，现实中胜诉之后的执行受阻问题，农民是不会不考虑的。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥。要培育农民的法律信仰，最根本的是要解决好农民法律信仰中的主体和对象问题，即农民因素和法律因素。
（一）改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
改革和完善“三农”立法制度，就是要把农民的突出要求用法律进行规范，注重和谐发展。同时要注意克服法律过于超前的问题，修改一些不符合农村实际的法律规定。我们要注意的是，国家总是以制定法来规范农民的生活，但应该注意调整好农村的乡土规范，实际上它们发挥着比国家正式法律制度更大的作用。基于此认识，我们应当尽可能避免只依靠构建一种纯粹国家形态的法律秩序或者建立一种带有强制力的权威化法律制度可能对农民造成的压制，而应当努力保持规范适用的多元性特征，各种规范的权威性地位应当是源于农民从自身利益出发所做出的判断和选择，而非出于制度的人为的设计和规范。推进农村法治，不是为了建立一种权威化的思想观念，而是为了更好保障农民的合法权益。所以，法律应该有所准备、谦虚认真地对待乡土规范。因为“法律只要不以民情为基础，就总是要处于不稳定的状态。”[7]P135
（二）大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。农民经济基础的薄弱性，使得他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、财力、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过中间人“私了”（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
（三）加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法律的价值，而且从内容到形式都要有所创新，特别要突出法律对农民权利的保护价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
（四）推进司法体制改革，根除司法腐败，实现乡土社会的司法权威。
公正是司法的生命，而权威则是公正的基础，对权威和公正的倚重是司法制度的根本特征。根除司法腐败，实现司法公正，提高司法权威，将基层司法机关塑造为解决农民纠纷的“正义制造工厂”，这是法律在农村获得普遍生命力的重要途径。首先，重视本土资源，促进司法公正。面对有时候只要求讨个说法和不知法为何物的农民，法官就应该运用在维持乡土秩序方面行之有效的地方性知识，灵活地调解。其次，改善司法环境，确保司法独立。强调法官应以“国家法”为基础，协调好“国家法”与“民间法”的关系并不意味着法官必然要受制于乡土社会的群众舆论。相反，司法机关必须独立地行使审判权，不应受到来自基层党委、政府、村民组织和乡土舆论的影响。再次，规范运作程序，降低诉讼成本，提高诉讼效率，树立司法为民的法治理念。法官在充分保障当事人程序权利的基础上，应尽量缩短审理时间，提高诉讼效率，安排开庭也应适当考虑农耕时间以减少农民的诉讼成本。而且更重要的是，当判决生效之后，法院应采取积极、有效的措施去督促当事人去执行，让农民在胜诉的喜悦中，应该得到的合法权益落到实处。
（五）加强执法队伍的建设力度。
古人云：徒法不足以自行。西塞罗也指出：“执政官乃是会说话的法律，而法律乃是不会说话的执政官”。[8]P79 建立一支高素质的执法队伍是极其重要的，它应该包括公务员队伍、行政执法队伍、法官队伍，同时还要包括从事高质量法律服务的律师队伍和公证员队伍。只有通过他们廉洁、高效、公正的执法活动，才能使广大人民群众体会到法律的真正作用，享受法治带来的实际利益，从而尊重和信仰法律。执法者是法律得以运转的主要成员，要树立乡土社会农民的法律信仰，执法者首先必须自己信仰法律，去捍卫法律的公平、正义与秩序的价值。如果基层执法者没有深入领会法律的精神和真谛，只是一味地享受权力所带来的乐趣，故意“坑农”、“伤农”，习惯于扮演“官老爷”的角色，那么法律培养起的情感对农民来说只是“恐惧”和“敬而远之”。“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了。”[9]P751因此，农村执法者必须清醒地认识到，农民的情感是最需要尊重的，特别是当自己的利益被损害时，法律应该为农民及时、有效地解决问题。当农民的权益被法律充分保护时，他们除了感激之情外，就是逐渐对法律产生了信任和敬仰之情，这种情感经过渲染，就会内化为整个乡土社会对法律的集体信仰，这是对法律的一种最高情感。因为“一切法律中最重要的东西不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[10]P9
三、结语
我们构建社会主义和谐社会，一个重要特征就是构建法治和谐的社会。中国法治建设的重点在农村，难点也在农村，要让农民热切地走进法律、学习法律、崇敬法律，进而信仰法律，法治和谐的农村社会才能建立。但是关键在于：法律要尊重农民、尊重和保护农民的合法权利。农民作为社会弱势群体的一部分，更应当受到法律的强势关怀，这是我们社会对其人权保障的最大福祉，同时也是法治现代化在农村构建的最低基点。因为我们不能靠掩盖思想中的怀疑因素来建立一种虚伪的信仰。[11]P72
参考文献：
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[10][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译. 北京：商务印书馆,2003.
广西壮族自治区南宁市人民政府办公厅
南宁市人民政府办公厅关于印发《南宁市城市供水应急抢险预案》的通知
南府办〔2004〕215号
各县、区人民政府，各开发区管委会，市直各委、办、局（公司），各有关单位：
《南宁市城市供水应急抢险预案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年十一月六日
南宁市城市供水应急抢险预案
为确保南宁市在邕江遭遇突发性严重水质污染事故或其它安全事故发生的情况下城市饮用水水质安全，保证城市供水特别是保证中国-东盟博览会期间供水的安全，结合南宁市城市供水水源及供水实际状况，制定抢险预案。
一、编制原则及依据
按照“资源共享，合理调度，确保居民生活及重要公共场所用水水量及安全”的原则，依据国务院《城市供水条例》、《南宁市城市供水条例》、国家卫生部《生活饮用水卫生规范》及国家生活饮用水用水量标准设计规范的要求编制本预案。
二、供水应急状态
南宁市目前供水量中的95%从邕江取水，5%靠城市周边水库和开采地下水。本预案所称供水应急状态是指在南宁上游邕江（含左、右江）河段因以下原因发生突发性严重水质污染事故，导致以邕江为水源的水厂全部不能从邕江取水时而采取的不同于正常供水情况的应急供水。
（一）应急预警状态：南宁上游邕江（含左、右江）河段因上述原因发生突发性严重水质污染事故，预测被污染的河水到达三津水厂取水口河道断面，经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入预警状态。
（二）应急警戒状态：预测被污染的河水24小时后将到达三津水厂取水口河道断面，并且经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入警戒状态。
（三）应急供水状态：预测被污染的河水4小时后将到达三津水厂取水口河道断面，并且经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入应急状态。
三、应急供水指挥机构
（一）成立首府应急供水指挥部:
总指挥长：市长
副总指挥长：分管副市长
分管副秘书长
市建委主任
成 员：市经委主任
市市政局局长
市环保局局长
市卫生局局长
市水利局局长
市公安局局长
市民政局局长
市安监局局长
市城市应急联动中心主任
南宁海事局局长
南宁供电局局长
市委宣传部分管副部长
市建委分管副主任
市总工会分管副主席
各城区区长
邕宁县县长
各开发区管委会主任
市公安消防支队支队长
市公安交警支队支队长
南宁市疾病预防控制中心主任
市自来水公司总经理
（二）首府应急供水指挥部内设一个办公室和六个分指挥部。应急供水指挥部办公室设在市应急联动中心。
六个分指挥部为：
1、警戒保卫分指挥部，由市公安局牵头负责。
2、医疗救护分指挥部，由市卫生局及红十字会牵头负责。
3、重大污染处理分指挥部，由市环保局牵头负责。
4、供水调度监测及管网抢修分指挥部，由市建委牵头负责。
5、应急送水及供水监察分指挥部，由市建委、市政局负责。
6、善后处理分指挥部，由市委宣传部、市民政局、工会等部门负责。
四、应急供水指挥部职责
统一组织、协调全市力量，在应急状态下指挥实施抢险预案，确保应急供水目标的实现。
（一）组织协调各分指挥部按照抢险预案迅速开展抢险救灾工作，力争将损失降到最低限度。
（二）根据事故发生状态，统一部署抢险预案的实施工作，并对应急工作中发生的争议采取紧急处理措施。
（三）在本行政区域内紧急调用各类物资、设备、人员和占用场地，事故处理后应及时归还或给予补偿。
（四）如发现事故可能导致重大溢出或产生环境污染危害，立即组织有关部门或可承担任务的机构进行检测调查。如已发生二次危害，立即组织相关部门采取有效措施控制事态发展。
（五）做好稳定社会秩序和伤亡人员的善后和安抚工作。
五、各分指挥部职责
在指挥部的领导下，配合指挥部办公室做好分管的各项工作，并组织相关部门完成指挥部布置的各项抢险救灾任务。
（一）总指挥部办公室设在应急联动中心，负责全市应急供水状态时的指挥、协调，为市领导决策提出意见和建议。主任由市政府分管副秘书长、市建委主任、市城市应急联动中心主任兼任，副主任由市环保局、市水利局、市自来水公司、市疾病预防控制中心、市水环境监测站、国家城市供水水质南宁监测站等单位的领导担（兼）任，成员由市委宣传部、市建委、市政管理局、市水利局、市环保局、市公安局、市疾病预防控制中心、市计划节约用水办公室、市自来水公司等单位的有关人员组成。
（二）警戒保卫分指挥部，主要负责指挥事故现场及周围的交通秩序，设置安全警戒范围，控制无关人员进入事故现场，如果事故危及周围人民生命和财产安全，及时通知人员疏散。
（三）医疗救护分指挥部，主要负责紧急处理救治受伤、中毒的工作人员和群众，必要时将伤员送往医院做进一步治疗。
（四）重大污染处理分指挥部，主要负责监督管理污染物、污染源的监测、防治工作，对环境污染事故进行深入细致的调查处理，防止污染源的进一步扩大。
（五）供水调度监测及管网抢修分指挥部由市建委负责，下设供水调度小组、水质监测小组、管网抢修小组。其中供水调度小组负责应急供水状态时，对全市的自来水供应进行科学合理调度，优先确保居民生活及重要公共场所、设施用水。小组长由市自来水公司经理担任，成员由市自来水公司有关人员组成；水质监测小组负责在应急状态时严密监测邕江水质状况，联络沿江水质监测部门，了解水情，为应急供水决策提供可靠依据。小组长由市环保局局长担任，成员由市环保局、国家城市供水水质南宁监测站有关人员组成；管网抢修小组负责在应急状态时对全市的应急供水管网进行维护和爆漏抢修。小组长由市自来水公司经理担任，成员由市自来水公司有关人员组成。
（六）应急送水及供水监察分指挥部由市建委及市政局负责，下设应急送水小组、供水监察小组。应急送水小组负责在进入应急供水状态时，合理调配洒水车等车辆为偏远地区或其他需送水区域送水，其中每个城区确保有四辆以上的洒水车用于送水，消防车作为机动备用。小组正、副组长由南宁市建委一名副主任和市政管理局一名副局长、市消防支队一名副支队长担任，成员由市环卫处、市消防支队、市公安局、市洗车公司、市绿化队有关人员组成。供水监察小组负责对应急状态下限制用水的行为进行检查监督，防止出现与居民生活用水抢水的现象。组长由市政局副局长担任。
（七）善后处理分指挥部由市委宣传部、市民政局、市总工会等部门组成，主要负责通过媒体向市民公告应急状态及采取的各种措施，加大在应急状态下节约用水的教育宣传。组长由市委宣传部副部长担任，成员由市委宣传部、市民政局、市总工会人员组成。
六、邕江水源被污染事故报告和现场保护
（一）通讯联络
市应急联动中心电话：110、119、120、122
市委值班室电话：2805641、2804159、2621385（传真）
市政府值班室电话：5535868、5533393、5530598（传真）
市安全生产委员会办公室（安监局）值班电话：5530735（传真）
市监察局电话：2803322
市建设委员会电话：5649871、5646122、13978863361、5624201（传真）
市经委电话：5530158、5530666（传真）
市公安局电话：5878110（市公安局指挥中心）、2891000（传真）
市质监局电话：2804844（传真）
市卫生局电话：2622242、2614884（传真）
市市政局电话：5530290、5531247（传真）
市环保局电话：5309013
南宁海事局电话：4800055
市民政局电话：2804054（传真）
兴宁区人民政府：2622774
永新区人民政府：2810747、2837053（传真）
新城区人民政府：5871130、5870861（传真）
城北区人民政府：3134011、3118941（传真）
江南区人民政府：4819163、4826077（传真）
高新技术开发区：3836393、3836225、3827201（传真）
经济技术开发区：4516022、4516162（传真）
邕宁县人民政府：4712287
市疾病预防控制中心：2430765
市卫生监督所：2412547
市公安消防支队：2800032
市总工会电话：2810260、2817591、2804112（传真）
南宁供电局电话：4992901、4992902、4992911、4914425（传真）
市自来水公司电话：4816850、4835371、4820992（传真）、4856824（传真）
进入应急警戒状态后，指挥部各成员单位应设立值班制度，确保联络畅通。
（二）事故报告
当发生供水应急状态时，供水监测、环境保护等相关部门必须做到：
1、立即将水源污染的情况向市应急联动中心报警，同时报市委、市政府值班室和市建委、市安全生产工作委员会办公室，各部门分别迅速转报上级归口管理部门和自治区政府值班室、自治区安全生产委员会办公室。
2、在二十四小时内写书面报告，报送上述部门。
3、报告应包括以下内容：
（1）造成水源污染的单位及发生时间、地点；
（2）造成水源污染的单位行业类型、经济类型、企业规模；
（3）造成水源污染的简要经过、伤亡人数、直接经济损失的初步估计；
（4）造成水源污染的原因、性质的初步判断；
（5）造成水源污染的的情况和采取的措施；
（6）需要有关部门和单位协助事故抢救和处理的有关事宜；
（7）报告单位、签发人和报告时间。
（三）市应急联动中心在接到造成水源污染事故报警后，要及时报市政府值班室和通知市安全生产工作委员会办公室（安监局）、市建委、市公安局、市消防支队、市自来水公司。在抢险救灾指挥部发出指令前，市应急联动中心按应急预案行使应急指挥权限，进行应急处理；市政府值班室接报后立即通知值班秘书长，由值班秘书长报告市长和分管副市长。同时，市政府值班室和市应急联动中心立即通知市环保局、市自来水公司等相关单位迅速派人赶赴水污染现场。市建委负责指挥紧急状态下的供水调度，市公安局负责维护水污染区域及周围的交通秩序，设置安全警戒范围，保护事故现场；市卫生局负责救治受伤的工作人员和群众。市安全生产工作委员会办公室接报后，迅速赶往事故现场，协助市领导组织协调事故抢险救灾和调查处理等事宜；必要时政府可将事故情况通报驻军或武警南宁支队，请求给予事故抢险支援。
（四）特别重大水源污染事故发生后，在积极抢险救灾的同时，有关单位必须保护事故现场。因抢救伤员、防止事故扩大以及疏散交通等原因需要移动现场物件时，必须作出标志、详细记录和绘制事故现场图，并妥善保存现场重要痕迹、物证等，需拍照、摄影记录的必须经首府应急供水指挥部或其下设的办公室批准。
七、事故处理的抢险措施
（一）应急状态下的用水量标准和水质标准
在应急状态下，生活饮用水用量仅按不低于105升/人·日的标准供给（按照国家生活饮用水用水量标准设计规范低限的70%计算），优先保证居民生活用水。同时，保证重要公共场所、自治区及南宁市党、政、军、警重要机关（部门）用水。
1、当出现预警状态时，加强对造纸、化工、制药、印染等行业的监管，确保所有企业排污稳定达标，必要时采取截流导污等应急措施；当出现应急状态时，部分造纸、化工、制药、印染等行业应采取限制生产、限制排水，直至停产停排。同时，确保城市污水处理厂按照设计能力满负荷运行，稳定达标排放。
2、当出现应急状态时，而在短期又未能解除应急状态，可根据现状实行限量、定时的供水办法，将人均生活用水量降低为105升/人·日。同时，按不同阶段分别削减20%、40%的工业用水量，确保重点单位、重点企业及生活必需品生产企业用水。
3、在应急抢险期间禁止农业取水，确保城市用水和居民生活用水。
水质标准不能低于国家卫生部颁发的《生活饮用水卫生规范》要求。
南宁市自来水公司在流经市区的邕江上设有三津、陈村、西郊、中尧、河南五个取水口，从邕江取水能力为114万立方米/日；以地下水为水源的邕宁县自来水公司和大沙田供水公司的取水能力为10万立方米/日。
城市周边以水库为水源的水厂主要有峙村河、老虎岭两个自来水厂，总供水能力为3万立方米/日，均向城市边缘地带供水。
以泉水为水源的大沙田供水公司供水能力为5万立方米/日，从深井泵取水后加氯消毒加压向沿海开发区和大沙田一带供水；邕宁供水公司在蒲庙清水泉设取水泵房取水经消毒加压向蒲庙及仙葫开发区供水，2006年经扩建完工后供水能力为5万立方米/日。
市区已建成虎邱、琅东加压站，并正在筹建南站西路加压站，总供水能力为28万立方米/日（一期工程能力为8万立方米/日，清水池贮水容量为12万立方米），另外，南宁市区二次加压供水站（含近百幢高层建筑加压泵站）在300座以上，贮水能力约为12万立方米。
（二）进入应急预警状态时采取的措施
1、指挥部办公室立即组织有关人员判明事故性质、污染程度以及污染物到达我市水厂取水口的时间，以最快时间将分析报告递交指挥部。
2、应急供水指挥机构相关人员执行24小时值班制度，随时接收指挥部和上级指示。
3、水质监测小组动态跟踪监测污染带的流动情况，加强对邕江上游水质的检测。
4、市自来水公司各水厂满负荷运行以最大能力供给自来水供用户储水。
5、将南宁市五个水厂的清水池、加压站清水池升至满水位运行。
（三）进入应急警戒状态时采取的措施
1、由指挥部发布命令，宣布城市供水进入应急警戒状态；各应急小组立即开展各项准备工作，随时待命。
2、通过各种媒体通知单位和居民做好储水准备应急，各单位、企业和家庭利用自备的高位水池、集水池自备容器等设备储水。
3、限制城市建筑、洗车、绿化、娱乐、洗浴行业用水，削减市区、蒲庙、大沙田开发区、沿海经济开发区的工业用水。
（四）进入应急供水状态时采取的措施
1、由指挥部发布命令，宣布城市供水进入应急供水状态；各应急小分队立即按职责开展各项工作。
2、在污染物到达市水厂取水口前4小时，关闭水厂河边取水泵房。
3、全市取用井水单位的自备水源单位开足设备，保证供水，并由市疾病预防控制中心及国家城市供水监测网南宁监测站对其水质进行化验，确保达到饮用水标准。
4、停止供应城市建筑、洗车、绿化、娱乐、洗浴行业用水，关闭相关给水阀门；限制工业用水。
5、对南宁市的桶装水、矿泉水、纯净水统一调配，考虑从柳州、桂林等城市调运桶装水、矿泉水、纯净水。
6、各媒体加强宣传节约用水。
7、应急期第一天各水厂尽量减少供水，保持清水池水位；居民可使用自备容器的储水。
8、根据街道给水管网布置情况，市区内实行分时段分片或分街道供水。
9、局部地区用消防车运水，重点用水单位调配运水车辆。
（五）专业抢险车辆、设备、机具保障措施
1、市自来水公司配备足抢险物资、机械设备、机具、车辆等，确保在应对突发事件时抢险物资的供应。凡抢险紧急调用的物资、器材，经应急供水指挥部领导批准，按“先处置、后结算”的要求进行抢险、救助，所发生的费用在抢险完毕后按相关规定处理。
2、市自来水公司在企业内成立供水抢险工作队，下设若干个抢修分队，各抢修队的队员均应配备相应的空气呼吸器、防毒面具等，确保抢险过程中人员的安全。抢险过程中必须的管线图、抢险通讯录及其他抢险机具等必须配备齐全，保证完好有效，机具必须经常维修，并存放在抢险工程车上。
3、市自来水公司在每年“中国－东盟博览会”之前须对重要场所及宾馆饭店沿线进行供水状况排查，并对排查存在问题进行全面整改，彻底清除供水安全事故隐患，保障供水安全。
（六）尽快恢复正常供水的措施
1、污染水流通过我市后，城市供水监测网通过源水监测确认，经指挥部批准后宣布解除应急状态，市自来水公司立即组织人员以最快速度恢复取水。
2、市自来水公司各水厂尽快恢复净水生产，加强水质监测，合格后恢复对外供水。
3、市自来水公司组织管网所对城市主要管道的巡视，保障安全恢复供水，并关闭市区管网与周边应急水源管网之间的阀门，逐步实现正常供水。
八、其它工作要求
（一）为了实现应急供水期间的水资源共享，统一供水，拟将市政供水管网与峙村河水厂、老虎岭水厂和大沙田水厂的管网连通，修建从龙潭水库农灌渠至三津水厂提升池的引水工程，以确保应急供水水量和水质。在正常供水时，连通阀门关闭，若发生应急供水状态，可立即打开管网阀门，实现管网连网供水
（二）南宁市目前使用自备水源的用户年取水量约为1457467万立方米，其中地表水4255万立方米，邕江地表水1321308万立方米，地下水23304万立方米。在应急供水期间，为保证全市的有效供水，所有取用地下水的自备水源用户也须对外供水。由市水利局提供所有取用地下水的自备水源用户供水能力方面的相关材料，以便在应急供水状态下在全市范围内对供水进行统一调度管理。
HAN Hong-wei
(ILI Normal University, Yining 835000, Xinjiang)
[Abstract] Legal belief is the ideological basis for building the rule of law and the hallmark of realizing legal society. We want to modernize the objective the rule o law, it is very important to foster the legal belief of peasants. Legal belief is facing great difficulties because of many factors in rural areas. To cultivate peasant to respect for the law, we must search for the critical factors on lack for peasant’s faith of law to promote the legal development in rural areas.
[Key words] Peasant; Legal belief; Lack; Cultivate
论农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
（伊犁师范学院， 新疆 伊宁 835000）
[摘 要] 法律信仰是法治建设的思想基础，是一个社会实现法治的标志。我们要实现法治现代化的目标，培育农民的法律信仰不可或缺，然而农民受受各种因素的影响，抑制着法律信仰在农村的培育。文章通过对农民法律信仰缺失深层原因的分析，提出培育农民法律信仰的基本路径，旨在诠释培育农民法律信仰是推进农村法治建设的必由之路。
[关键词] 农民；法律信仰；缺失；培育
改革开放加快了中国的法治化进程，法治观念日益深入人心，法制建设也取得了很大的成绩，但这种现象更多地表现在以市场经济为主的城市社会中。反观农村，虽然经历了几次大型的普法教育活动，但收效甚微，法律并没有真正走进农民的生活中，没有在农村获得现实的生命力。虽然立法以相当快的速度覆盖了农民生活的许多方面，然而法律的实施情况却相当不如人意。因为 “承诺与现实的距离愈加拉大，人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。”[1]P158 这种现状背后所诠释的全部要义就是农民对法律信仰的缺失。故此，我们需要认真思索和研究农民法律信仰缺失的深层原因，以在此基础上培育切实可行的路径，因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰缺失的原因分析
（一）礼俗社会传统文化的影响
礼俗社会讲求的是一种仁义、宽让、相安和睦的秩序，地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很少受到现代文明的影响，毕竟，几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此，农民基于此原因所形成的独特的社会关系也就决定了法律很难在农村立足，因为乡土规范在农民心中早已根深蒂固，烙下了深深的印迹。在农民传统的思想观念中，乡土规范是最具权威的，尽管有时候是违法的。乡土规范讲求“和为贵”，用法律手段解决农村纠纷，是不合时宜的。一旦有人用法律手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么，乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说，社会的谴责和赞许就是生活的主宰”，然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”，[2]P6 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中，农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价，其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择，他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为，除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用，它使得农民在不存在这种利益比较的场合，去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由，而是由于他感到必须如此，他被社会暗示住了。”[3]P114。福柯指出：权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”，而是一种可能发生流变的关系。所以，当代表国家权力的法律进驻农村时，遭到乡土权威的弱化就不难想象。因此，苏力教授称：“在这样的一个地理空间和人文空间中，从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’，势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”[4]P66
（二）权力崇拜的人治传统观念的影响
中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念， “唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民很难相信法律的公正性。有些权力机关之间的层层关系网使得农民不敢诉诸法律，有冤无处伸，自己的合法权利因公权力的扭曲行为而丧失。因此，在农民心中形成这样一种认识：法律是由权力来制定的，权力对法律来说是一种先天存在，法律是权力后天而生的产物，权力对法律具有绝对的创造性。在权力与法律的位次上，农民相信权大于法，法律只是为了方便权力的行使，而不是束缚和制约权力的行使。从某种意义上讲，法律在没有形成一种真正意义法治权力之前，是无法对抗人治权力的，法律仅是权力的附庸。正因为这种人治传统观念之遗风积淀日久，才使得农民在争取自己的合法权益时，有时候不得不借助权力的力量。而一旦权利借助与权力的力量，那么权力的功能就会发生异变，失去它本来的功效。因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。[5]P264既然权利不得不向权力低头，那么权力便失去了制约而成为无所不能的超级力量。这样，权力万能的认识便更加强化了人治的思想观念，法律失去了应有的价值和意义，我们这时也就不难理解：农民为何有时候会不惜一切代价的找关系，而不是去求助于法律，因为权力比法律更能及时有效地解决问题。
（三）法律运行机制的影响
信仰是一种高级的情感，而法律信仰是法律情感升华的结果。在农民最朴素的情感中，信仰是纯洁的，不应掺杂一丝污垢。我们制定的法律，不是压制人们的思想、意志和利益欲求，而是对人们这种情感的强力支持。但目前我国法律运行机制存在着很多问题，主要体现在司法不公正方面。其原因有三方面，一是司法缺乏应有的独立性。从目前中国农村基层的状况来看，司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预，因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中，由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府，并未实现真正的独立，因此在审判中很难做到不偏不倚，公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。法律是维护社会公平、正义的底线，腐败可以通过司法来监督和遏制，这正是司法的价值之所在。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。”[6]P18三是农村司法队伍素质不高，司法水平较低。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导，以地方为主”。这种管理体制的弊端在于，地方人事管理部门为法院配备干部时，往往并不注重人员的业务素质，领导的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平，复转军人进法院就说明了这一点。司法队伍的业务素质不强，那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰，既然司法人员不信仰法律，那么又有何理由让农民信仰呢？
（四）现行涉农法律制度的影响
法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说，良法的存在是内心法律信仰的基础。良法从其价值上分析应该具有公正、可操作性的规范体系，能够使社会秩序走向和谐。然而，中国的涉农法律制度是先天不足，后天失调，一个重要的因素就是：我们在立法时并没有周全地考虑和解决好二元制社会下的工农、城乡和脑体差别等问题，法律所崇尚的平等原则在“三农”立法中没有得到很好的贯彻和执行。全国和地方的涉农法律、法规经常存在着撞车的现象，有些立法内容过于抽象和原则化，缺乏可操作性。而且涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。另外，随着农村经济的不断发展，工业化和小城镇化进程的加快，农村土地的不断被征收，加入WTO后对农村经济带来的挑战和市场风险，立法都显得相当滞后，而这些问题已经影响到农民的切身利益。故此，可以体现出现行法律制度在“三农”保护问题上存在着一定的缺失。
（五）普法教育方式的影响
农村的普法教育从总体上讲取得了一定的成绩，也有效地推进了农村法治化的进程。但是从实际效果看，并未达到理想的目标，农民依然缺乏对法律的崇敬和热爱之情。究其原因有二：一是普法的内容以实体法（具体规定）为主，缺乏切实可行的操作程序，局限性较大。实体法的宣传可以强化农民的守法意识，但同时却失却了农民对实体法价值指向是否正确的评判能力，弱化了农民对法律及其文化价值的理性思考，容易割断法律与农民现实生活的密切关系，而且更容易造成农民“法律工具论”的思想，无形之中影响了农民对法律的深切体验和内心信仰。二是普法的形式过于简单。普法教育只是简单的宣传，存在着较为严重的形式主义，而且涉农的法律重点不突出。普法过程不注重实效，有时候仅是走走过程，很有“作秀”的成分，存在着严重的功利化心理。
（六）农民自身因素的影响
农民自身素质的束缚也是其法律信仰缺失的一个重要原因。农民文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，不知如何救济。而且，中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用，有时倒是愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟，这种落后的权利意识主要的根源在于农民的经济基础非常的薄弱，农民的“厌诉”“耻诉”观念的主要原因就是怕失去已经营造的很好的利益群体，这其实是一种特殊条件下的趋利避害的行为态势或行为习惯。因为潜在的利益倾向在驱使着农民有时候必须“息诉”或“无诉”，这是一个物质成本和精神信仰的博弈过程。“打官司”并非明智之举，现实中胜诉之后的执行受阻问题，农民是不会不考虑的。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态，这种和谐表现为：法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥。要培育农民的法律信仰，最根本的是要解决好农民法律信仰中的主体和对象问题，即农民因素和法律因素。
（一）改革和完善“三农”立法制度，协调好法律与乡土规范的关系。
改革和完善“三农”立法制度，就是要把农民的突出要求用法律进行规范，注重和谐发展。同时要注意克服法律过于超前的问题，修改一些不符合农村实际的法律规定。我们要注意的是，国家总是以制定法来规范农民的生活，但应该注意调整好农村的乡土规范，实际上它们发挥着比国家正式法律制度更大的作用。基于此认识，我们应当尽可能避免只依靠构建一种纯粹国家形态的法律秩序或者建立一种带有强制力的权威化法律制度可能对农民造成的压制，而应当努力保持规范适用的多元性特征，各种规范的权威性地位应当是源于农民从自身利益出发所做出的判断和选择，而非出于制度的人为的设计和规范。推进农村法治，不是为了建立一种权威化的思想观念，而是为了更好保障农民的合法权益。所以，法律应该有所准备、谦虚认真地对待乡土规范。因为“法律只要不以民情为基础，就总是要处于不稳定的状态。”[7]P135
（二）大力发展农村经济，夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展，切实提高农民权益保障的物质基础，是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”，说明任何规范所规定的“权利”，只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时，它才是真正的权利。农民经济基础的薄弱性，使得他们在接受教育，从事科学文化活动，特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候，当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时，他们也很想通过合法途径来解决，但因为诉讼成本太大（农民一般不可能丢下生产生活，耗费大量的人力、财力、时间去打官司），所以农民更倾向于通过乡土规范来解决，尽管这样可能会心理不情愿。在农村，许多刑事案件都是通过中间人“私了”（向受害者赔偿一定数额的金钱）。农民需要的是权益保障的低成本，如果成本太大，一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾，他们才有时间和精力去研习法律，走近法律。故此，加快农村经济发展步伐，提高农民收入，是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
（三）加强农村普法教育，提高农民的权利意识，内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化，而内化的重要途径则是学习，这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习，消除对法律的陌生感，逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外，更为重要的是农民权利意识的培养。因为，权利是法的内核，没有对权利的要求，就无法产生对法的需求、渴望和敬仰，因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系，权利意识的增强导致法律信仰的生长；从另一方面看，信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张，进一步推动法律意识的增强。”我们必须清醒的认识到，在当前农村的法制宣传中，依然盛行着法律工具论的思想，只强调人们对法律的接受与服从，而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此，加强农村普法活动，必须全面宣传法律的价值，而且从内容到形式都要有所创新，特别要突出法律对农民权利的保护价值，这样才能培育农民对法律的坚定信念，使法律内化为农民至高无上的信仰。
（四）推进司法体制改革，根除司法腐败，实现乡土社会的司法权威。
公正是司法的生命，而权威则是公正的基础，对权威和公正的倚重是司法制度的根本特征。根除司法腐败，实现司法公正，提高司法权威，将基层司法机关塑造为解决农民纠纷的“正义制造工厂”，这是法律在农村获得普遍生命力的重要途径。首先，重视本土资源，促进司法公正。面对有时候只要求讨个说法和不知法为何物的农民，法官就应该运用在维持乡土秩序方面行之有效的地方性知识，灵活地调解。其次，改善司法环境，确保司法独立。强调法官应以“国家法”为基础，协调好“国家法”与“民间法”的关系并不意味着法官必然要受制于乡土社会的群众舆论。相反，司法机关必须独立地行使审判权，不应受到来自基层党委、政府、村民组织和乡土舆论的影响。再次，规范运作程序，降低诉讼成本，提高诉讼效率，树立司法为民的法治理念。法官在充分保障当事人程序权利的基础上，应尽量缩短审理时间，提高诉讼效率，安排开庭也应适当考虑农耕时间以减少农民的诉讼成本。而且更重要的是，当判决生效之后，法院应采取积极、有效的措施去督促当事人去执行，让农民在胜诉的喜悦中，应该得到的合法权益落到实处。
（五）加强执法队伍的建设力度。
古人云：徒法不足以自行。西塞罗也指出：“执政官乃是会说话的法律，而法律乃是不会说话的执政官”。[8]P79 建立一支高素质的执法队伍是极其重要的，它应该包括公务员队伍、行政执法队伍、法官队伍，同时还要包括从事高质量法律服务的律师队伍和公证员队伍。只有通过他们廉洁、高效、公正的执法活动，才能使广大人民群众体会到法律的真正作用，享受法治带来的实际利益，从而尊重和信仰法律。执法者是法律得以运转的主要成员，要树立乡土社会农民的法律信仰，执法者首先必须自己信仰法律，去捍卫法律的公平、正义与秩序的价值。如果基层执法者没有深入领会法律的精神和真谛，只是一味地享受权力所带来的乐趣，故意“坑农”、“伤农”，习惯于扮演“官老爷”的角色，那么法律培养起的情感对农民来说只是“恐惧”和“敬而远之”。“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了。”[9]P751因此，农村执法者必须清醒地认识到，农民的情感是最需要尊重的，特别是当自己的利益被损害时，法律应该为农民及时、有效地解决问题。当农民的权益被法律充分保护时，他们除了感激之情外，就是逐渐对法律产生了信任和敬仰之情，这种情感经过渲染，就会内化为整个乡土社会对法律的集体信仰，这是对法律的一种最高情感。因为“一切法律中最重要的东西不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[10]P9
三、结语
我们构建社会主义和谐社会，一个重要特征就是构建法治和谐的社会。中国法治建设的重点在农村，难点也在农村，要让农民热切地走进法律、学习法律、崇敬法律，进而信仰法律，法治和谐的农村社会才能建立。但是关键在于：法律要尊重农民、尊重和保护农民的合法权利。农民作为社会弱势群体的一部分，更应当受到法律的强势关怀，这是我们社会对其人权保障的最大福祉，同时也是法治现代化在农村构建的最低基点。因为我们不能靠掩盖思想中的怀疑因素来建立一种虚伪的信仰。[11]P72
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南宁市城市供水应急抢险预案
南宁市人民政府办公厅关于印发《南宁市城市供水应急抢险预案》的通知
南府办〔2004〕215号
各县、区人民政府，各开发区管委会，市直各委、办、局（公司），各有关单位：
《南宁市城市供水应急抢险预案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年十一月六日
南宁市城市供水应急抢险预案
为确保南宁市在邕江遭遇突发性严重水质污染事故或其它安全事故发生的情况下城市饮用水水质安全，保证城市供水特别是保证中国-东盟博览会期间供水的安全，结合南宁市城市供水水源及供水实际状况，制定抢险预案。
一、编制原则及依据
按照“资源共享，合理调度，确保居民生活及重要公共场所用水水量及安全”的原则，依据国务院《城市供水条例》、《南宁市城市供水条例》、国家卫生部《生活饮用水卫生规范》及国家生活饮用水用水量标准设计规范的要求编制本预案。
二、供水应急状态
南宁市目前供水量中的95%从邕江取水，5%靠城市周边水库和开采地下水。本预案所称供水应急状态是指在南宁上游邕江（含左、右江）河段因以下原因发生突发性严重水质污染事故，导致以邕江为水源的水厂全部不能从邕江取水时而采取的不同于正常供水情况的应急供水。
（一）应急预警状态：南宁上游邕江（含左、右江）河段因上述原因发生突发性严重水质污染事故，预测被污染的河水到达三津水厂取水口河道断面，经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入预警状态。
（二）应急警戒状态：预测被污染的河水24小时后将到达三津水厂取水口河道断面，并且经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入警戒状态。
（三）应急供水状态：预测被污染的河水4小时后将到达三津水厂取水口河道断面，并且经处理后的水质不能达到饮用水卫生规范时，城市供水立即进入应急状态。
三、应急供水指挥机构
（一）成立首府应急供水指挥部:
总指挥长：市长
副总指挥长：分管副市长
分管副秘书长
市建委主任
成 员：市经委主任
市市政局局长
市环保局局长
市卫生局局长
市水利局局长
市公安局局长
市民政局局长
市安监局局长
市城市应急联动中心主任
南宁海事局局长
南宁供电局局长
市委宣传部分管副部长
市建委分管副主任
市总工会分管副主席
各城区区长
邕宁县县长
各开发区管委会主任
市公安消防支队支队长
市公安交警支队支队长
南宁市疾病预防控制中心主任
市自来水公司总经理
（二）首府应急供水指挥部内设一个办公室和六个分指挥部。应急供水指挥部办公室设在市应急联动中心。
六个分指挥部为：
1、警戒保卫分指挥部，由市公安局牵头负责。
2、医疗救护分指挥部，由市卫生局及红十字会牵头负责。
3、重大污染处理分指挥部，由市环保局牵头负责。
4、供水调度监测及管网抢修分指挥部，由市建委牵头负责。
5、应急送水及供水监察分指挥部，由市建委、市政局负责。
6、善后处理分指挥部，由市委宣传部、市民政局、工会等部门负责。
四、应急供水指挥部职责
统一组织、协调全市力量，在应急状态下指挥实施抢险预案，确保应急供水目标的实现。
（一）组织协调各分指挥部按照抢险预案迅速开展抢险救灾工作，力争将损失降到最低限度。
（二）根据事故发生状态，统一部署抢险预案的实施工作，并对应急工作中发生的争议采取紧急处理措施。
（三）在本行政区域内紧急调用各类物资、设备、人员和占用场地，事故处理后应及时归还或给予补偿。
（四）如发现事故可能导致重大溢出或产生环境污染危害，立即组织有关部门或可承担任务的机构进行检测调查。如已发生二次危害，立即组织相关部门采取有效措施控制事态发展。
（五）做好稳定社会秩序和伤亡人员的善后和安抚工作。
五、各分指挥部职责
在指挥部的领导下，配合指挥部办公室做好分管的各项工作，并组织相关部门完成指挥部布置的各项抢险救灾任务。
（一）总指挥部办公室设在应急联动中心，负责全市应急供水状态时的指挥、协调，为市领导决策提出意见和建议。主任由市政府分管副秘书长、市建委主任、市城市应急联动中心主任兼任，副主任由市环保局、市水利局、市自来水公司、市疾病预防控制中心、市水环境监测站、国家城市供水水质南宁监测站等单位的领导担（兼）任，成员由市委宣传部、市建委、市政管理局、市水利局、市环保局、市公安局、市疾病预防控制中心、市计划节约用水办公室、市自来水公司等单位的有关人员组成。
（二）警戒保卫分指挥部，主要负责指挥事故现场及周围的交通秩序，设置安全警戒范围，控制无关人员进入事故现场，如果事故危及周围人民生命和财产安全，及时通知人员疏散。
（三）医疗救护分指挥部，主要负责紧急处理救治受伤、中毒的工作人员和群众，必要时将伤员送往医院做进一步治疗。
（四）重大污染处理分指挥部，主要负责监督管理污染物、污染源的监测、防治工作，对环境污染事故进行深入细致的调查处理，防止污染源的进一步扩大。
（五）供水调度监测及管网抢修分指挥部由市建委负责，下设供水调度小组、水质监测小组、管网抢修小组。其中供水调度小组负责应急供水状态时，对全市的自来水供应进行科学合理调度，优先确保居民生活及重要公共场所、设施用水。小组长由市自来水公司经理担任，成员由市自来水公司有关人员组成；水质监测小组负责在应急状态时严密监测邕江水质状况，联络沿江水质监测部门，了解水情，为应急供水决策提供可靠依据。小组长由市环保局局长担任，成员由市环保局、国家城市供水水质南宁监测站有关人员组成；管网抢修小组负责在应急状态时对全市的应急供水管网进行维护和爆漏抢修。小组长由市自来水公司经理担任，成员由市自来水公司有关人员组成。
（六）应急送水及供水监察分指挥部由市建委及市政局负责，下设应急送水小组、供水监察小组。应急送水小组负责在进入应急供水状态时，合理调配洒水车等车辆为偏远地区或其他需送水区域送水，其中每个城区确保有四辆以上的洒水车用于送水，消防车作为机动备用。小组正、副组长由南宁市建委一名副主任和市政管理局一名副局长、市消防支队一名副支队长担任，成员由市环卫处、市消防支队、市公安局、市洗车公司、市绿化队有关人员组成。供水监察小组负责对应急状态下限制用水的行为进行检查监督，防止出现与居民生活用水抢水的现象。组长由市政局副局长担任。
（七）善后处理分指挥部由市委宣传部、市民政局、市总工会等部门组成，主要负责通过媒体向市民公告应急状态及采取的各种措施，加大在应急状态下节约用水的教育宣传。组长由市委宣传部副部长担任，成员由市委宣传部、市民政局、市总工会人员组成。
六、邕江水源被污染事故报告和现场保护
（一）通讯联络
市应急联动中心电话：110、119、120、122
市委值班室电话：2805641、2804159、2621385（传真）
市政府值班室电话：5535868、5533393、5530598（传真）
市安全生产委员会办公室（安监局）值班电话：5530735（传真）
市监察局电话：2803322
市建设委员会电话：5649871、5646122、13978863361、5624201（传真）
市经委电话：5530158、5530666（传真）
市公安局电话：5878110（市公安局指挥中心）、2891000（传真）
市质监局电话：2804844（传真）
市卫生局电话：2622242、2614884（传真）
市市政局电话：5530290、5531247（传真）
市环保局电话：5309013
南宁海事局电话：4800055
市民政局电话：2804054（传真）
兴宁区人民政府：2622774
永新区人民政府：2810747、2837053（传真）
新城区人民政府：5871130、5870861（传真）
城北区人民政府：3134011、3118941（传真）
江南区人民政府：4819163、4826077（传真）
高新技术开发区：3836393、3836225、3827201（传真）
经济技术开发区：4516022、4516162（传真）
邕宁县人民政府：4712287
市疾病预防控制中心：2430765
市卫生监督所：2412547
市公安消防支队：2800032
市总工会电话：2810260、2817591、2804112（传真）
南宁供电局电话：4992901、4992902、4992911、4914425（传真）
市自来水公司电话：4816850、4835371、4820992（传真）、4856824（传真）
进入应急警戒状态后，指挥部各成员单位应设立值班制度，确保联络畅通。
（二）事故报告
当发生供水应急状态时，供水监测、环境保护等相关部门必须做到：
1、立即将水源污染的情况向市应急联动中心报警，同时报市委、市政府值班室和市建委、市安全生产工作委员会办公室，各部门分别迅速转报上级归口管理部门和自治区政府值班室、自治区安全生产委员会办公室。
2、在二十四小时内写书面报告，报送上述部门。
3、报告应包括以下内容：
（1）造成水源污染的单位及发生时间、地点；
（2）造成水源污染的单位行业类型、经济类型、企业规模；
（3）造成水源污染的简要经过、伤亡人数、直接经济损失的初步估计；
（4）造成水源污染的原因、性质的初步判断；
（5）造成水源污染的的情况和采取的措施；
（6）需要有关部门和单位协助事故抢救和处理的有关事宜；
（7）报告单位、签发人和报告时间。
（三）市应急联动中心在接到造成水源污染事故报警后，要及时报市政府值班室和通知市安全生产工作委员会办公室（安监局）、市建委、市公安局、市消防支队、市自来水公司。在抢险救灾指挥部发出指令前，市应急联动中心按应急预案行使应急指挥权限，进行应急处理；市政府值班室接报后立即通知值班秘书长，由值班秘书长报告市长和分管副市长。同时，市政府值班室和市应急联动中心立即通知市环保局、市自来水公司等相关单位迅速派人赶赴水污染现场。市建委负责指挥紧急状态下的供水调度，市公安局负责维护水污染区域及周围的交通秩序，设置安全警戒范围，保护事故现场；市卫生局负责救治受伤的工作人员和群众。市安全生产工作委员会办公室接报后，迅速赶往事故现场，协助市领导组织协调事故抢险救灾和调查处理等事宜；必要时政府可将事故情况通报驻军或武警南宁支队，请求给予事故抢险支援。
（四）特别重大水源污染事故发生后，在积极抢险救灾的同时，有关单位必须保护事故现场。因抢救伤员、防止事故扩大以及疏散交通等原因需要移动现场物件时，必须作出标志、详细记录和绘制事故现场图，并妥善保存现场重要痕迹、物证等，需拍照、摄影记录的必须经首府应急供水指挥部或其下设的办公室批准。
七、事故处理的抢险措施
（一）应急状态下的用水量标准和水质标准
在应急状态下，生活饮用水用量仅按不低于105升/人·日的标准供给（按照国家生活饮用水用水量标准设计规范低限的70%计算），优先保证居民生活用水。同时，保证重要公共场所、自治区及南宁市党、政、军、警重要机关（部门）用水。
1、当出现预警状态时，加强对造纸、化工、制药、印染等行业的监管，确保所有企业排污稳定达标，必要时采取截流导污等应急措施；当出现应急状态时，部分造纸、化工、制药、印染等行业应采取限制生产、限制排水，直至停产停排。同时，确保城市污水处理厂按照设计能力满负荷运行，稳定达标排放。
2、当出现应急状态时，而在短期又未能解除应急状态，可根据现状实行限量、定时的供水办法，将人均生活用水量降低为105升/人·日。同时，按不同阶段分别削减20%、40%的工业用水量，确保重点单位、重点企业及生活必需品生产企业用水。
3、在应急抢险期间禁止农业取水，确保城市用水和居民生活用水。
水质标准不能低于国家卫生部颁发的《生活饮用水卫生规范》要求。
南宁市自来水公司在流经市区的邕江上设有三津、陈村、西郊、中尧、河南五个取水口，从邕江取水能力为114万立方米/日；以地下水为水源的邕宁县自来水公司和大沙田供水公司的取水能力为10万立方米/日。
城市周边以水库为水源的水厂主要有峙村河、老虎岭两个自来水厂，总供水能力为3万立方米/日，均向城市边缘地带供水。
以泉水为水源的大沙田供水公司供水能力为5万立方米/日，从深井泵取水后加氯消毒加压向沿海开发区和大沙田一带供水；邕宁供水公司在蒲庙清水泉设取水泵房取水经消毒加压向蒲庙及仙葫开发区供水，2006年经扩建完工后供水能力为5万立方米/日。
市区已建成虎邱、琅东加压站，并正在筹建南站西路加压站，总供水能力为28万立方米/日（一期工程能力为8万立方米/日，清水池贮水容量为12万立方米），另外，南宁市区二次加压供水站（含近百幢高层建筑加压泵站）在300座以上，贮水能力约为12万立方米。
（二）进入应急预警状态时采取的措施
1、指挥部办公室立即组织有关人员判明事故性质、污染程度以及污染物到达我市水厂取水口的时间，以最快时间将分析报告递交指挥部。
2、应急供水指挥机构相关人员执行24小时值班制度，随时接收指挥部和上级指示。
3、水质监测小组动态跟踪监测污染带的流动情况，加强对邕江上游水质的检测。
4、市自来水公司各水厂满负荷运行以最大能力供给自来水供用户储水。
5、将南宁市五个水厂的清水池、加压站清水池升至满水位运行。
（三）进入应急警戒状态时采取的措施
1、由指挥部发布命令，宣布城市供水进入应急警戒状态；各应急小组立即开展各项准备工作，随时待命。
2、通过各种媒体通知单位和居民做好储水准备应急，各单位、企业和家庭利用自备的高位水池、集水池自备容器等设备储水。
3、限制城市建筑、洗车、绿化、娱乐、洗浴行业用水，削减市区、蒲庙、大沙田开发区、沿海经济开发区的工业用水。
（四）进入应急供水状态时采取的措施
1、由指挥部发布命令，宣布城市供水进入应急供水状态；各应急小分队立即按职责开展各项工作。
2、在污染物到达市水厂取水口前4小时，关闭水厂河边取水泵房。
3、全市取用井水单位的自备水源单位开足设备，保证供水，并由市疾病预防控制中心及国家城市供水监测网南宁监测站对其水质进行化验，确保达到饮用水标准。
4、停止供应城市建筑、洗车、绿化、娱乐、洗浴行业用水，关闭相关给水阀门；限制工业用水。
5、对南宁市的桶装水、矿泉水、纯净水统一调配，考虑从柳州、桂林等城市调运桶装水、矿泉水、纯净水。
6、各媒体加强宣传节约用水。
7、应急期第一天各水厂尽量减少供水，保持清水池水位；居民可使用自备容器的储水。
8、根据街道给水管网布置情况，市区内实行分时段分片或分街道供水。
9、局部地区用消防车运水，重点用水单位调配运水车辆。
（五）专业抢险车辆、设备、机具保障措施
1、市自来水公司配备足抢险物资、机械设备、机具、车辆等，确保在应对突发事件时抢险物资的供应。凡抢险紧急调用的物资、器材，经应急供水指挥部领导批准，按“先处置、后结算”的要求进行抢险、救助，所发生的费用在抢险完毕后按相关规定处理。
2、市自来水公司在企业内成立供水抢险工作队，下设若干个抢修分队，各抢修队的队员均应配备相应的空气呼吸器、防毒面具等，确保抢险过程中人员的安全。抢险过程中必须的管线图、抢险通讯录及其他抢险机具等必须配备齐全，保证完好有效，机具必须经常维修，并存放在抢险工程车上。
3、市自来水公司在每年“中国－东盟博览会”之前须对重要场所及宾馆饭店沿线进行供水状况排查，并对排查存在问题进行全面整改，彻底清除供水安全事故隐患，保障供水安全。
（六）尽快恢复正常供水的措施
1、污染水流通过我市后，城市供水监测网通过源水监测确认，经指挥部批准后宣布解除应急状态，市自来水公司立即组织人员以最快速度恢复取水。
2、市自来水公司各水厂尽快恢复净水生产，加强水质监测，合格后恢复对外供水。
3、市自来水公司组织管网所对城市主要管道的巡视，保障安全恢复供水，并关闭市区管网与周边应急水源管网之间的阀门，逐步实现正常供水。
八、其它工作要求
（一）为了实现应急供水期间的水资源共享，统一供水，拟将市政供水管网与峙村河水厂、老虎岭水厂和大沙田水厂的管网连通，修建从龙潭水库农灌渠至三津水厂提升池的引水工程，以确保应急供水水量和水质。在正常供水时，连通阀门关闭，若发生应急供水状态，可立即打开管网阀门，实现管网连网供水
（二）南宁市目前使用自备水源的用户年取水量约为1457467万立方米，其中地表水4255万立方米，邕江地表水1321308万立方米，地下水23304万立方米。在应急供水期间，为保证全市的有效供水，所有取用地下水的自备水源用户也须对外供水。由市水利局提供所有取用地下水的自备水源用户供水能力方面的相关材料，以便在应急供水状态下在全市范围内对供水进行统一调度管理。
