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现代社会家长权的嬗变/杨戬

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 19:33:46  浏览:9990   来源:法律资料网
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现代社会家长权的嬗变

杨 戬
(河南大学 教务处, 河南 开封 475001)

内 容 摘 要:家长,作为现代社会基本细胞——家庭的代表,对家庭的稳定和有序起着重要的作用,如何确定家长的权利对现代家庭有着重要的意义。本文试图通过对家长权的演变过程的分析,说明起源于罗马法上的家长权在社会经济、生活等各方面条件都发生巨大变化的今天是以如何的样态存在,并就我国民法典中家长权的制度设计提出自己的建议。
关 键 词: 家长权 惩戒权 亲属会议

一、家长权的源起及发达

家长权,乃是作为一家之长应有之权利。欲准确理解家长权的意义,必先科学界定家庭之内涵。当前对家庭的概念有着相当混乱的认识,以至造成了许多误解。首先,应当清楚的认识到,家有两种不同的意义:一种是与政治机制和国家权力相关联的家,我们称之为政治家庭或社会家庭;另一种是我们经常理解的现代意义上的家庭,称之为自然家庭。就第一种含义而言,家是作为国家权力的一种延伸及扩展。国家出现之后,最高政治机关并不是对个人直接发施号令,而是通过某些中介团体行使其权力,如诸侯和城邦(即使在今天,国家权利也是层层下达,不过中介的形式不同而已),而家就是这种团体链条中最基础的一环。它肩负的重要使命就是作为社会的基层组织,维护社会秩序的正常运作。第二种意义上的家庭才是我们现代所谈到的家庭,此类家庭乃是人类为共同生活之必要而组成,以弥补单个个体应对社会生活变动之不足,二是为了社会秩序的稳定。毋庸置疑,在古代社会,第一种意义上的家庭即政治家庭占了统治地位,自然家庭几无可立足之地,东西方社会的发展史都有力的证明了这一点。在罗马时代,家就是靠宗亲关系这条纽带而将亲属联合在一起的人的团体,而且往往是单纯权利联合,其结构和功能,就是一人对他人行使管理的权力,以实现比维护单个家庭的秩序更高的宗旨。就我国而言,从氏族社会开始,个人就是整个氏族的一分子,氏族建立的基础就是血缘关系和宗法制度,个人就没有独立的人格,乃是整个团体的分支。氏族瓦解后,逐渐形成了以家长为本位的封建大家庭制度,个人甚至某个自然家庭均从属某一宗族或分族,根本没有独立之地位。这时的自然家庭宛如依附于政治家庭羽翼下的稚鸟,不能独立且随时都有性命之忧。
在社会家庭处于统治地位,家庭的宗旨在于更高的秩序的情况下,必然要求家的管理模式类似于国家组织,有一定的集权,这样家才可能完成此一历史使命。单个家庭必须服从某一个人的权力、品格和权威,于是简章自然就产生了。家长就是管理家庭之人,罗马法上称之为家父,我国称之为族长。由于此时的家庭又社会目的和维护公共秩序的职能,家长权也就是类似于行政管理权的“权力”,是一种带有强制性的支配权。无论是家庭成员的内部关系还是和其他人的外部关系,家长都享有崇高的主宰权,而国家也尊重有时甚至故意维持这种权力。特别是在历史变动时期(如我国的魏晋南北朝时期),国家还需要寻求家族权力的支持。在罗马法上,这一点也是十分明显的,以至于“整个真正的罗马时代,罗马私法就是家父或家长的法”,[1](P115)这一时期,家长权是极为广泛和强大的,甚至在整个家族内类似于“皇权”,主要表现在:
1.家庭财产的所有权和控制权。家长对于整个家庭的财产拥有绝对的所有权,他是家庭财产的唯一主体,可以随心所欲的处置整个家庭财产。财产是家庭相对独立与国家的基础,也是家长绝对主宰权的基础,国家要想通过家庭贯彻其权力,必须尊重家长对整个家庭财产的所有权和处分权。这种权利的范围相当广泛,不但包括日常的一切用度、花销,收款放债,甚至死者遗产的继承处分,也概莫能外。当然,家长对于财产的权力并不绝对排除家庭成员偶然的财产权,如罗马法中的“特有产”,我国封建社会中也存在单个家庭成员拥有自己的财产的情况。但这些财产相对于家长权力下的财产,仅占有极少的数量。
2.对于家属人身的控制权。家长是整个家庭的行政长官兼法官,首先,对于家属的行为,家长可以决定,如是否可以外出经商,从事何种职业等。甚至婚姻大事,也要由父母决定。“父母之命,媒妁之言”正反映了这种严格限制。其次,对于家属所犯的过错,家长有无限的惩戒权,可以用任何方式加以惩罚,包括采用监禁、肉刑甚至死刑。出租、出卖家属、子女的行为也时常有之,这在罗马法上表现的尤为突出。家长权的实行也受到限制,但这只是个别的情况。
3.对于家庭仆役的权力。家长对于仆役(奴隶)更是拥有全部生杀夺的大权,甚至在早期奴隶只是会说话的动物,根本没有任何权利可言。
另外,罗马法上的家长还拥有诉权,即代替家属成员提起诉讼的权利。
从上面的这些权力可以看出,古代社会的家长权囊括了家庭生活的方方面面,可以说是无所不及,家长权在此达到了它的顶峰。

二、当代家长权的发展状况

随着社会文明的演进,家长权发展到今天,已逐渐失去往日的辉煌。日常生活中已很少再见到古代家庭式的大家庭,自然家庭则逐渐取而代之占据了主导地位,家长权也随之渐次削弱。究其原因,乃社会生活之变迁,使古代社会的大家庭失去了其存在的基础,家庭不再是作为公权利的重要一环,而是为了共同生活之必要目的。然则社会的发展有其延续性,社会生活之变化,也非一日之功,家长权虽然削弱,当前社会仍有其存在之土壤,社会发展某方面仍然需要家长权的支撑。因此,家长权之立法,在当今社会仍属必要。当前各国关于家长权的立法主要有:
《瑞士民法典》第二编第九章为“家属共同生活”。其中第二节规定了家长权,“共同生活的成员,依照法律或约定或习惯有家长时,其家长有家长权,所有的血亲、姻亲或依契约受雇佣的人或因类似关系而与家庭共同生活的人,均需服从家长权”[2]。家长制定家规,支配亲属,同时保护家属身体上、精神上的利益。可见,瑞士有关家长权之规定,乃是以家庭共同生活之目的为本位,从其对家长义务的规定可以明显看出。
日本旧民法(1890)人事编第13章规定了“户主及家属”;明治民法(1896)第四编第2章“户主及家庭”中规定了户主的权利。依其规定,家是户主所统辖的亲属团体,家长对家属有相当大的权利。如:户主有家属入家、去家、转家之同意权;户主有变更时,旧户主之家属及亲属为新户主之家属;家属之婚姻或收养之同意权等。依上所述,可知户主权利极大。这主要是因为二战前的日本亲属法由于受封建影响较大,采取了家长权本位的立法,互助支配其家庭成员并掌握家庭的全部财产。但是,这些制度明显违背了平等自由的精神,同时也违背了现行日本宪法第24条的规定。所以,二战之后日本对第四编做了较大修改,也逐渐采取了共同生活为本位的立法。
韩国现行的民法也类似于日本旧民法的固定,其民法第四编第2章固定了“户主与家族”。其家的意义虽然属现代社会的家,但是其家长权仍带有过去公权的性质痕迹,如分家强制权,居所指定权,入家及去家同意权等,[3]户主的权利也相当的大,但总体上来说,还没有脱离私法规范的范围。韩国民法中的一些制度如长子继承制等虽然不同于日本旧民法,但性质与其相同,随着日本这部分立法的修改,韩国民法上关于家长权的规定也就成了传统意义色彩最强的一个。
我国是封建社会经历时间较长的国家,因此,我国家庭的立法也较注重家之公权。清末变法以来,沈家本起草的第一部民法典草案中第四编第二章第2节就规定了家长及家属。1925年的民国民法典草案也有家长及家属的规定。台湾现行民法典规定,“家是以永久共同生活为目的而同居之生活团体”(1122条),规定了家务之管理(1125条)和家长应尽之义务(1126条),家长命令家属分离权(1128条)。可见,我国台湾地区的家之规定也是以共同生活为本位,家长之权利也相对较小。大陆现行的民事法律规定中并没有家长权方面的明确规定,笔者以为,应当加入这些内容。
综观上述各国立法,现代家长权主要体现在以下几个方面:1、家长共同财产的管理权。对于财产的管理权依然存在,因为家庭必然有公共财产,必须有一个有权威的人管理。但现代家庭的管理权与古代社会截然不同,家长不再拥有完全的所有权和随意的处理权,只是一定限度内为了整个家庭的利益而管理财产的权利。2、对家属特别是晚辈的人身管理权。这一权利主要是为了家属更好的生活、发展而对其进行的管理,包括一定限度的惩戒(如父母对子女的管教)和约束权。另外还包括对雇佣人员的管理权,雇员一般是由于某种和约关糸受雇于家庭,在家庭中从事某种劳务的人,他们虽然不是家庭成员,但和家庭成员一样共同生活在家这个小团体中,所以,涉及到家庭的某些方面,他们也要服从家长的管理。3、居所指定权。家长与家属为共同生活,必有安身立命之所,一般来说,家长可有指定居所的权利。4、分家析产时财产的处分权。当一个多子女的家庭分为几个独立的家庭时,家长应对家庭的财产在分割时有一定的处分权。当然这种对分家时财产的处分权应当收到很大的限制,特别是在个人权利勃兴的今天,家庭成员对自己的财产都有绝对的权利。5、在有家属会议的地方,家长还有提议召开家属会议及相关的权利,家属会议也是适应大家族的情形需要产生的一种议事方式。
应当注意的是,当代家长仍有相当的权利,但与古代家庭相比,已不具有公法上的权利,仅为私法上的权利,并且领域也大大的缩小。同时,家长也不只享有权利,还肩负一定的义务。如为家庭之共同生活、为了家属集体利益的谨慎义务;对未成年人、禁治产人的监护义务;对家属的抚养义务;对财产的妥善保管义务等。这时的家长权虽然依旧存在,但已经是落日之余辉了。

三、家长权的演变趋势及我国的制度设计

自古至今,就社会演变的过程而言,是由庞大的家族、氏族制度进而到大家族制度,进而到小家庭,乃至个人主义。就个人对社会对家庭而言,乃从义务本位到权利本位,到崇尚人的自由与发展。因此,家庭的变化也就从为了维护社会秩序的社会型家庭进而转化为为共同生活之目的的自然家庭。从罗马法的发展可以看出,这一趋势是逐渐加强和明朗的。在有利于自然家庭的发展的新的社会经济、人文环境下,自然家庭中的维护两性见的关系、繁衍和教育关系等逐渐压倒了社会家庭中为了作为国家权利环节的家庭诸关系,这也是社会发展、变迁的必然结果。
我国从清末以来,西学东渐,个人自由及平等思想也逐渐深入人心,家族式下的家庭也逐渐解体,当代虽仍然规定了家,却是以夫妻子女共同生活为核心的家庭,家中之诸关系,也远非昔比。适应这一大趋势,家长权的演变乃是逐渐弱化,从罗马法中类似于“皇权”的家长权到当今的衰退,正是这一趋势的进程。甚至,随着社会的进一步发展,笔者以为,家长权将趋于消亡,即从当前而言,当代各国规定的诸权利,虽有家长权之名,已无家长权之实,在本质上已经发生了变化。现在家庭的家长权是基于共同生活之目的而规定的,家长及家属已处于法律上完全平等的地位,诸如财产管理权等权利,与其说是权利,毋宁说是义务,其对财产的管理、家属的惩戒,是为了整个家庭共同繁荣发展的目的,而较少为个人福祉考虑。因此,可以这样说,社会之演进之过程即为家长权消亡之过程。
但是,家长权之消亡,需要一个相当长的过程,当前情况之下,家长权仍有其存在的必要性,前面已有论述。因此我国当前民法典的制定也可以考虑适当加入家长权的有关规定,关于具体的设计,笔者有如下浅见:
1.首先应当明白,我国家长权之立法,不宜集中规定。我国民法通则当中有关于人身权的规定,其他如继承法等法典也对家庭有部分规定,也就是说已经形成了这也既成事实,照顾这一现实情况,仍应当将家长权分散规定。
2.对于家长的成为上宜采用户主。我们平常生活中称之的家长,是一般生活意义上的,而非法律意义上的。当前我国户口登记及婚姻方面的立法,均将一家之主称为户主,而没有采用家长这一概念。其原因主要为当前家庭有逐渐缩小之趋势,仍采用家长已有不便,且用户主会更适合现代文明的需要,故应采用户主。日本学者滋贺秀三先生对中国农村家长家庭状况的考察也印证了这一点。另外,关于户主的确认问题,并无大碍,原来之社会都是以男性为户主,随着现代文明的发达,女性也逐渐走向社会,因此,当前户主男女均可。但在现实生活中毕竟男性在生理上占有优势,比女性更能对社会生活之各种挑战,所以户主仍以男性居多。
3.户主权利的具体规定。在当前户主权利的具体规定上,考虑到我国的实际情况并结合各国立法,笔者认为应当规定这几种权利:首先是户主对家庭享有日常生活和管理权,户主身为一家之主,为了家庭生活的有序和对外交往的需要,应当对整个家庭享有日常生活的管理权,如果不这样,整个家庭就会处于一种混乱的状态,对家庭成员也是不利的,因此,户主一定限定内管理家庭事务的权利是不可缺少的。其次,户主应当有惩戒权。所谓惩戒权就是指户主对家庭成员(现在一般是晚辈,确切的说是子女)的管理、教育权利。子女由于年龄幼小,智力尚不成熟,平时做事难免会有出格或有损家庭或自己利益之事,这时,为了维护家庭的利益和子女本人的利益,家长可对其实施一定的教育惩罚的权利 。但必须注意,惩戒权的实行必须要注意一定的限度,否则,就可能性造成对子女人身权的侵犯。另外还有就是,鉴于当前工作我国立法上很少有惩戒权这一说,可以考虑对这一权利用亲权的形式加以规定。最后,还应当规定户主的居所指定权,就是户主为整个家庭指定居所的权利。当代社会上之家庭,其居所大都是随家庭的主要支撑者即户主的居住而变动的,这主要是考虑到户主一般对于整个家庭来说有重要意义,家庭成员都要依赖之。
4.关于亲属会议。亲属会议就是一个家庭为了保护亲属的利益或其他特定事项的处理而由所亲属组成的会议。亲属会议一般为临时机关,但也有是常设机关的。罗马法上已经有亲属会议的规定,其目的在于防止亲权的滥用。以后法、德、意各国均有规定。我国古代也有类似亲属会议的规定,如亲族会等。作为一家之长的,户主一般在亲属会议上享有较大的权利。可以提议召开家属会议,可以否决家属会议的决定等。但笔者以为,当前我国户主权和有关规定不宜再规定家属会议。因为随着家庭规模和缩小,以前那种大的家族式的议事方式将不复存在,家庭有什么事情也不用再动用所有家属来决定,家族会议也就成了多余。诚然,在我国农村还存在此类大家族议事的方式,但其中涉及到的问题多是依据家族习惯来解决的,因此,也不必在法律上确认亲属会议。

行文至此,笔者关于家长权的认识及我国家长权的立法方式已基本表述清楚,但仍需说明的是,家庭是一个复杂的组织体,其关系也是复杂的,还涉及到伦理等方面的许多问题,单靠法律的一些规定是不能完全解决家庭方面 的问题的,还有道德等许多约束,家长权也要受到诸多方面的制约,所以,必须在实践中逐步的完善各项制度,才能更好地使家庭这个社会细胞运作的更好,更有序。





参考文献:
[1] (意)彼德罗·彭梵得。罗马法教科书[M]。黄风 译。中国政法大学出版社,1996.

[2]《瑞士民法典》,第331条.

[3]《韩国民法典》,第789条,79条,784条.
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毕节地区行政公署办公室关于印发毕节地区依法行政监督办法毕节地区行政执法过错责任追究办法毕节地区行政规范性文件备案审查办法的通知

贵州省毕节地区行政公署办公室


毕节地区行政公署办公室关于印发毕节地区依法行政监督办法毕节地区行政执法过错责任追究办法毕节地区行政规范性文件备案审查办法的通知



(毕署办通〔2008〕206号)



各县(自治县)、市人民政府,百里杜鹃风景名胜区管委会,行署各部门、各直属机构:

《毕节地区依法行政监督办法》、《毕节地区行政执法过错责任追究办法》、《毕节地区行政规范性文件备案审查办法》三个办法已经行署同意,现印发你们,请遵照执行。


二○○八年十二月十五日





毕节地区依法行政监督办法



第一章 总则



第一条 为了加强对全区行政机关全面推进依法行政工作的监督,加快法治政府建设,根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《贵州省人民政府关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》精神,依照有关法律法规,结合本区实际,制定本办法。

第二条 本办法所称依法行政监督,是指上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作的督促检查、考评奖惩、责任追究等活动。

第三条 全区各级行政机关开展依法行政监督活动应当遵守本办法。

第四条 行署领导全区的依法行政工作,对县(市)人民政府和行署所属部门、派出机关的依法行政工作实施监督。

县(市)人民政府领导本行政区域的依法行政工作,对所属部门、派出机关和下一级人民政府的依法行政工作实施监督。

行署和县(市)人民政府所属部门、派出机关领导本部门、本系统的依法行政工作,对本系统下一级部门的依法行政工作进行督促指导。 

实行垂直管理的部门,对本系统下一级部门的依法行政工作实施监督。

对本区内法律法规授权管理公共事务的组织和受委托行使行政权的组织依法行政工作的监督,由有管辖权的行政机关负责。

第五条 行署、县(市)人民政府,行署所属部门、派出机关、实行垂直管理部门的法制机构具体承办本级和本部门的依法行政监督工作,履行下列职责:

(一)制定和落实依法行政监督的相关制度;

(二)提出依法行政监督的方案并组织实施;

(三)负责对依法行政监督工作的指导、督促和检查;

(四)协调有关部门或机构做好依法行政监督工作;

(五)法律、法规规定的其他职责。

县、市人民政府所属部门依照各自职责权限和法律、法规的规定做好依法行政监督的相关工作。



第二章 监督内容



第六条 上级行政机关对下级行政机关在依法行政组织领导方面的下列事项进行监督:

(一)行政首长推进和落实依法行政工作的情况;

(二)依法行政中长期规划和年度工作计划的制定及落实情况;

(三)依法行政重大问题的研究解决情况;

(四)依法行政报告制度的执行情况;

(五)依法行政工作的督促检查情况;

(六)领导干部和行政执法人员依法行政知识的学习培训和考试情况;

(七)对下一级行政机关依法行政工作的考评及对负有领导责任人员的问责情况;

(八)法制机构和法制工作队伍建设情况。

第七条 上级行政机关对下级行政机关行政决策方面的下列事项进行监督:

(一)保证依法、科学、民主决策的组织建设情况;

(二)建立完善重大行政决策听取意见、听证制度的情况;

(三)行政决策合法性审查、重大决策集体决定、重大决策实施情况反馈、责任追究等制度是否建立和规范运行;

(四)行政决策权是否在法定权限范围内行使;

(五)专业性较强的决策事项是否经过专家论证,社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项是否向社会公布或广泛听取公众意见;

(六)健全完善行政决策效果的跟踪和实施情况后评价制度的情况。

第八条 上级行政机关对下级行政机关执行规范性文件备案审查制度方面的下列事项进行监督:

(一)制定规范性文件是否符合法定权限;

(二)制定规范性文件是否符合法定程序;

(三)制发的规范性文件内容是否合法;

(四)制发的规范性文件是否按照规定报送上级机关备案;

(五)对下一级行政机关报送备案的规范性文件是否进行严格审查,对发现的问题是否及时进行处理;

(六)规范性文件目录是否按期向上级报送,是否定期清理规范性文件;

(七)规范性文件对社会和公众的开放情况。

第九条 上级行政机关对下级行政机关行政执法的下列事项进行监督:

(一)是否结合地方或部门实际,制定实行执法责任制的具体办法;

(二)是否积极推进行政执法体制改革,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题;

(三)是否规范执法行为,完善执法程序,建立健全执法监督检查和责任追究制度;

(四)是否清理并公布执法依据,依法界定行政执法职责,科学设定执法岗位,公开执法流程。是否根据法律、法规、规章的变更和行政执法主体的变更情况适时进行调整;

(五)是否有对违法或者不当的行政行为未予追究责任的情况;

(六)是否依法确认行政执法主体,有无不具备行政执法资格的机构或组织及其人员从事行政执法活动的情况;

(七)是否做好行政执法人员执法证件管理工作,建立行政执法人员档案,是否及时变更并及时公告。

(八)是否建立和落实行政执法立案、回避、调查、听证、决定等程序,有无严重程序违法或滥用职权的情况;

(九)是否开展行政执法质量考评,定期评价行政执法效果;

(十)是否开展行政执法案卷评查;

  (十一)是否对行政执法文书的规范性与统一性作具体要求。

第十条 上级行政机关对下级行政机关依法履行职责方面的下列事项进行监督:

(一)是否严格履行法定职责,依法查处并纠正违法行为,有无因行政不作为、乱作为损害公共利益及行政相对人利益和导致行政管理秩序混乱、造成重大社会影响的情况;

(二)是否有随意撤销、变更生效行政决定的情况;

(三)是否有执法不规范,滥用职权,影响发展环境和投资环境的情况;

(四)是否严格履行行政复议职责,有无该受理不受理、该审查不审查、该决定不决定的情况;有无拒不执行上级行政机关复议决定的情况;

(五)是否建立健全行政应诉工作机制,政府或部门主要领导是否积极出庭应诉,有无拒不应诉或者拒不履行人民法院生效行政判决的情况;

(六)是否建立健全投诉举报受理查处机制,有无推诿、敷衍、拒不查处投诉举报的情况。

第十一条 上级行政机关对下级行政机关执行政府信息公开制度的下列事项进行监督:

(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益重大信息的公布情况;

(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的重大信息的公布情况;

(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息公布情况;

(四)编制及更新本机关信息公开目录的情况;

(五)依公民、法人和其他组织申请公开信息的情况;

(六)本机关执法依据、执法人员、执法职权、执法程序、执法结果的公开情况;

(七)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的重大信息的公布情况。

第十二条 行署对县(市)人民政府的监督,除本章其他条款规定的内容外,还应当对下列事项进行监督:

(一)转变政府职能的情况;

(二)依法设置机构,理顺行政管理体制的情况;

(三)创新行政管理方式,推进行政审批制度改革的情况;

(四)深化行政执法体制改革,开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权和综合执法的情况;

(五)行政执法、行政监督、行政复议经费财政保障的情况。



第三章 监督方式和程序

  

第十三条 依法行政监督主要采取全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查、统计分析、审查依法行政工作报告等方式。

第十四条 上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作情况可以进行全面检查,也可以根据工作进展情况进行不定期抽查。

第十五条 上级行政机关应当对下级行政机关依法行政重大部署的落实、重要工作的完成、重大事项的办理进行专项督察。

第十六条 行政机关对在依法行政监督中发现的重大问题应当进行调查。

第十七条 行署、县(市)人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门的法制机构应当根据依法行政监督工作的需要,提出全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查的建议,经本级机关行政首长批准后组织实施。

第十八条 对依法行政的全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查,应当组成检查组、督察组、调查组。

检查组、督察组、调查组可以通过听取汇报、查阅有关文件、召开座谈会、个案调查、实地走访等方式掌握情况,查清事实。

有关单位应当予以配合,如实说明情况,提供相关材料。

第十九条 检查组、督察组对发现的问题应当向有关单位提出改进工作的建议,并向派出检查组、督察组的机关报告检查、督察情况。

第二十条 调查组应当将依法行政重大问题的调查结果报告派出调查组的机关,并提出处理建议。

涉及对行政机关工作人员处理的,应当向有管辖权的上级行政机关或监察机关提出建议。

派出调查组的机关应当对调查组的处理建议进行审核,并及时作出决定;超出本机关处理权限的,报有权机关决定。处理结果需要公布或向有关方面反馈的,应当及时公布或反馈。

第二十一条 行署、县(市)人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门应当建立依法行政情况统计制度,结合本行政区域、本部门或本系统实际设计、发放、收集依法行政情况统计报表,对下级机关推进依法行政情况进行调查、分析。

第二十二条 各级行政机关应当于每年年底向上一级行政机关报告依法行政工作情况,县(市)人民政府应当同时向本级人大常委会报告。

依法行政工作报告由法制机构代表本级人民政府或本机关、本部门受理和审查。



第四章 考评与奖惩

  

第二十三条 行署、县(市)人民政府应当结合《贵州省行政执法责任制和评议考核规定》、《贵州省行政执法奖励办法》,制定依法行政考评指标,对下一级人民政府和所属部门的依法行政工作进行年度考评。

行署派出机关和实行垂直管理的部门对本机关、本系统依法行政工作进行年度考评。

依法行政工作年度考评可以作为本级政府和本机关、本系统政务专项考核,单独进行;也可以纳入年度目标责任考核,统一进行。

第二十四条 上级行政机关对下级行政机关依法行政的考评结果应当进行通报,或者通过适当方式向社会公布。

第二十五条 各级行政机关对推进依法行政工作成效突出的单位,应当给予表彰和奖励。

第二十六条 行政机关有下列行为之一的,由有管辖权的上一级行政机关给予通报批评,责令改正:

(一)对依法行政工作不安排部署、不督促检查的;

(二)未完成依法行政年度工作任务的;

(三)不按规定报告依法行政情况的;

(四)推行行政执法责任制不力,执法岗位及责任不落实的;

(五)依法行政考评未列入政务专项考核或未纳入年度目标责任考核的。

第二十七条 在依法行政工作中有违反纪律情况的,依照有关法律法规对责任人给予相应的行政处分。

 

第五章 附则

  

第二十八条 法律、行政法规,贵州省地方性法规、政府规章对行政行为监督已有规定的,按照其规定执行。

第二十九条 本办法由行署法制办负责解释。

第三十条 本办法自2009年1月1日起施行。





毕节地区行政执法过错责任追究办法



第一章 总则



第一条 为规范行政执法行为,促进依法行政,加强行政执法监督,提高行政效能,预防和及时纠正行政执法过错行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《贵州省行政执法过错责任追究办法》,结合本区实际,制定本办法。

第二条 对本区各级行政执法机关及其行政执法人员行政执法过错责任的追究,适用本办法。

本办法所称行政执法机关,是指具有行政执法职能的各级行政机关、法律法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织以及受行政机关委托从事行政执法活动的组织。

本办法所称行政执法人员,是指行政执法机关从事行政执法活动的工作人员。

第三条 行署、县(市)人民政府领导本行政区域的行政执法过错责任追究工作。行署、县(市)人民政府所属各部门、派出机关负责本部门、本系统行政执法过错责任追究工作。

第四条 行政执法过错责任追究,坚持执法为民,公平正义,实事求是,有错必纠,权力与责任相一致,教育与惩处相结合的原则。

第五条 行政机关及行政执法人员有行政执法过错行为的,必须追究行政执法过错责任;违反行政纪律的,由监察机关追究政纪责任。

第六条 各级行政机关实施行政执法过错责任追究制度和工作情况应当纳入依法行政工作考核范围,作为行政绩效和岗位目标考核的重要内容。



第二章 行政执法过错责任追究的对象和范围



第七条 行政执法过错责任追究的对象是行政机关及其工作人员的行政执法过错行为。

第八条 行政执法过错行为是指行政机关及其行政执法人员在行政执法活动中,因故意或过失,作出的违法或者明显不当的具体行政行为,以及不履行或不正确履行法定职责的行为。

第九条 在实施行政许可过程中,下列情形属于行政执法过错行为:

(一)滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可的;

(二)超越法定职权作出准予行政许可的;

(三)违反法定程序作出准予行政许可的;

(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;

(五)对符合法定条件的行政许可申请不予受理或拖延受理的;

(六)对符合法定条件的申请人不予行政许可,或者不在规定时限内作出行政许可的;

(七)无法定依据收费或者不按法定项目和标准收费的;

(八)对涉及不同部门的行政许可,在规定期限内不办理、延迟办理,或者办理完毕后应当及时移交其他部门而不移交,或者拖延移交的;

(九)不按规定向申请人出具相关书面凭证的;

(十)将行政许可权违法委托给公民、法人和其他组织行使的;

(十一)其他违反行政许可规定,贻误行政许可工作,损害许可申请人合法权益的。

第十条 在实施行政征收、征用过程中,下列情形属于行政执法过错行为:

(一)无法定依据、法定职权实施征收、征用的;

(二)擅自设立征收、征用项目,或者擅自改变征收、征用范围和标准的;

(三)未按法定程序实施征收、征用的;

(四)其他违反征收、征用规定的。

第十一条 在实施行政检查过程中,下列情形属于行政执法过错行为:

(一)无法定依据、法定职权实施行政检查的;

(二)超越法定权限实施行政检查的;

(三)非正当目的实施行政检查的;

(四)不按法定程序、时限实施行政检查的;

(五)放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的;

(六)隐瞒、包庇、袒护、纵容违法行为的;

(七)其他违反行政检查工作规定,损害行政管理相对人合法权益的。

第十二条 在实施行政强制过程中,下列情形属于行政执法过错行为:

(一)无法定职权或者超越法定职权实施行政强制的;

(二)无法定事实依据实施行政强制的;

(三)违反法定程序实施行政强制的;

(四)擅自使用、因重大过失损毁或丢失被查封、扣押财物的;

(五)其他违反行政强制规定,损害行政管理相对人合法权益的。

第十三条 在实施行政处罚时,下列情形属于行政执法过错行为:

(一)无法定处罚依据和事实依据实施行政处罚的;

(二)指派、委托不具备行政执法资格的组织或人员实施行政处罚的;

(三)擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的;

(四)违反“一事不再罚”原则,对当事人的同一违法行为重复处罚的;

(五)违反“罚缴分离”规定,擅自收取罚款的;

(六)对当事人进行罚款、没收财物的处罚不开具法定部门制发的罚款、没收财物凭证的;

(七)应当移交司法机关追究刑事责任而不移交的;

(八)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;

(九)未履行法定告知义务的;

(十)依法应当组织听证而不组织听证的;

(十一)实施行政处罚显失公正的;

(十二)违反法律法规规章规定其他情形的。

第十四条 在实施其他行政管理过程中,有下列情形之一的,属于行政执法过错行为:

(一)违法集资、摊派费用,或者要求公民、法人和其他组织履行非法定义务的;

(二)侵犯公民、法人和其他组织的合法经营自主权的;

(三)要求公民、法人和其他组织接受无法定依据的指定服务,或者购买无法定依据的指定商品的;

(四)违反有关规定,截留、私分、挪用罚没款、征收款,截留、私分、使用、损毁被没收、征收、征用财物的;

(五)损害公民、法人和其他组织人身权、财产权等合法权益的其他执法行为。

第十五条 不履行法定职责的下列行为,属于行政执法过错责任行为:

(一)经公民、法人和其他组织请求,拒绝、拖延履行法律、法规和规章规定义务的;

(二)拒绝、拖延执行上级机关依法作出的行政决定造成后果的;

(三)具有法定义务但在法定期限内不作为的;

(四)不依法给予公民、法人和其他组织行政赔偿、行政救济、行政补偿、行政给付的;

(五)对违反法律、法规、规章、上级行政机关的决定、命令的行为,不主动纠正或纠正不力,造成严重后果的;

(六)收到公民、法人或其他组织的投诉、举报、申诉、控告、检举后,不按照规定履行调查、处理职责的。



第三章 行政执法过错责任的确定



第十六条 对行政执法过错行为,应当追究有关行政机关及其行政执法人员的行政执法过错责任。

第十七条 法律法规规定或行政执法机关内部工作制度规定,需进行审核、批准的行政执法行为,除下列情形外,应根据责任和所起作用追究审核人、批准人的行政执法过错责任:

(一)承办人未经审核人、批准人审核、批准而擅自作出行政许可的;

(二)承办人弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责的;

(三)虽经审核人审核、批准人批准,但承办人不依照审核、批准内容实施的。

第十八条 经行政机关集体讨论决定作出的具体行政行为,产生行政执法过错行为的,追究行政机关主要负责人的行政执法过错责任。

第十九条 两个以上行政机关联合执法、集中执法活动中产生的行政执法过错行为,追究相关行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任。

第二十条 行政执法人员根据上级决定或命令执行公务时,认为上级的决定或命令有错误的,应当向上级提出改正或撤销该决定、命令的建议。上级不改变该决定、命令,执行后产生的行政执法过错行为,执行人员不承担责任,但该决定、命令明显违法的,执法人员应当承担相应的行政执法过错责任。

第二十一条 行政执法人员具有下列情形,应当从重追究其行政执法过错责任:

(一)行政执法人员明知本人的行政执法过错行为处于继续状态,而不积极采取措施予以纠正的;

(二)行政执法人员一年内发生三次以上行政执法过错行为,或者两次以上被追究行政执法过错责任,仍然发生同一性质、同一种类行政执法过错行为的;

(三)干扰、阻碍、抗拒对其行政执法过错行为进行调查的;

(四)对投诉人、检举人、控告人或者责任追究承办人员打击报复的。

(五)越权执法,滥用职权,玩忽职守的;

(六)贪污受贿,徇私枉法的;

(七)其他情节严重,性质恶劣,可以从重追究责任的情形。

第二十二条 行政执法人员有下列情形之一的,可以从轻或者减轻追究责任:

(一)因不可抗力使危害后果加重的;

(二)因正当防卫或紧急避险使危害后果加重的;

(三)因受害一方当事人故意或者隐瞒重要证据使危害后果加重的;

(四)其他可以从轻或者减轻追究责任的情形。

第二十三条 行政执法人员有下列情形之一的,可以免予追究责任:

(一)行政执法人员发现行政执法过错行为,并积极采取补救措施,没有发生危害后果的;

(二)因法定技术鉴定部门鉴定结论错误直接导致执法过错的;

(三)情节显著轻微,没有造成危害后果的;

(四)其他可以免予追究责任的情形。

第二十四条 在共同行政执法过错行为中,起辅助或次要作用的人员,比照对该行为起主要作用的行政执法人员,从轻、减轻或免除责任追究。



第四章 行政执法过错责任追究形式



第二十五条 行政执法人员有行政执法过错的,根据其行政执法过错行为的性质、情节、后果,给予下列形式的处理:

(一)情节轻微,社会影响较小,危害后果不大的,责令书面检查;

(二)情节较轻,在一定范围内产生较大影响或危害后果的,通报批评;

(三)情节严重,造成较大社会影响或危害后果的,收回行政执法证,暂停其执法资格;

(四)性质恶劣、情节严重,产生重大社会影响或危害后果的,取消执法资格。

应当给予有关人员行政处分或调离执法岗位的,按照人事管理的权限,由人事、监察机关或行政主管部门作出处理。

涉嫌构成犯罪的,移送司法机关处理。

第二十六条 行政机关有行政执法过错责任,具有下列情形之一的,可以责令限期整改。情节严重的,给予通报批评,取消评先树优资格:

(一)作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法或者变更、撤销的比例超过20%的;

(二)在行政执法责任制考核评议中,群众满意度低于50%的;

(三)不推行行政执法责任制,或者在推行行政执法责任制工作中弄虚作假、虚报敷衍的。

第二十七条 除依照本办法追究有关行政执法机关和行政执法人员行政执法过错责任外,需要对有关行政执法人员采取组织处理措施的,按照干部管理权限和规定的程序办理。行政执法过错责任追究机关可以向有关管理机关提出处理建议。

第二十八条 因行政执法过错行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害后果,并进行了国家赔偿的,依据《中华人民共和国国家赔偿法》,对符合追偿条件的相关人员进行追偿。


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卫生部关于加强对学生配餐卫生管理的通知

卫生部


卫生部关于加强对学生配餐卫生管理的通知
卫生部


(1993年7月7日)


近一段时间,中小学学生集体性食物中毒事件屡有发生。新疆、辽宁、北京、上海、河南等地均发生了百名以上学生的中毒事件。今年6月,河南平顶山市三所小学因购买无证加工点制作的包子,造成五百余名学生中毒。
为保障学生的身体健康,现通知如下:
一、食品监督机构要加强对配餐生产加工场所的卫生监督,严格控制生产条件和对从业人员的卫生管理,对达不到卫生要求、不能保证食品安全的,不予发放卫生许可证,不得以任何理由降低要求:对无证生产加工或生产加工不合格食品,应根据食品卫生法的规定,从重处罚。
二、学生配餐的组织者不得向无卫生许可证的生产经营者采购食品,不得采购超出保存期限或无生产日期、无保存日期的定型包装食品。无包装易腐食品必须在加工完成后四小时内食用。
三、学生配餐的组织者要指派专人负责配餐的安全卫生,定期将所采购的数量、品种及生产加工单位通报食监机构:并接受食监机构的业务指导。
四、对学生配餐的组织者玩忽职守,造成食物中毒,导致学生健康损害的,应按照有关法规严肃处理。



1993年7月7日

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