否定性确认之诉的当事人适格与举证责任分配/奚玮

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山东省济南市人民政府


济南市粮食流通管理办法


　　《济南市粮食流通管理办法》已经2010年11月5日市政府第62次常务会议讨论通过，现予公布，自2011年1月1起施行。

市　长　张建国
二O一O年十一月十五日



第一章　总则

　　第一条　为加强粮食流通监督管理，保障粮食安全，维护市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益，根据国务院《粮食流通管理条例》及有关法律、法规，制定本办法。
　　第二条　在本市行政区域内从事粮食收购、销售、加工、储存、运输、进出口等经营活动（以下统称粮食经营活动），应当遵守本办法。
　　本办法所称粮食是指小麦、玉米、稻谷、杂粮及其成品粮。
　　第三条　粮食经营活动应当遵循自愿、公平、诚实信用的原则，不得损害粮食生产者、消费者的合法权益，不得损害国家利益和社会公共利益。
　　第四条　市粮食行政管理部门负责本市粮食流通的行政管理、行业指导和监督检查，并具体负责市中区、历下区、槐荫区、天桥区和高新开发区粮食流通的监督管理。
　　历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县粮食行政管理部门负责本区域粮食流通的行政管理和监督检查，并接受市粮食行政管理部门的业务指导。发展改革、工商行政管理、质量监督、卫生、财政、物价等行政管理部门应当按照各自职责，做好粮食流通相关工作。
　　第五条　各县（市）、区人民政府应当将粮食流通监督检查经费纳入本级财政预算。

第二章　经营管理

　　第六条　粮食经营者是指从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、转化、进出口等经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户。
　　第七条　从事粮食收购活动应当具备下列条件：
　　（一）法人和其他经济组织自有资金20万元以上，个体工商户自有资金5万元以上；
　　（二）法人和其他经济组织拥有或者租有20万公斤以上、个体工商户拥有或者租有5万公斤以上的符合国家粮食存储标准和技术规范要求的有效仓容；
　　（三）具备水分测定仪、容重器、天平、磅秤等粮食质量检验、化验仪器和计量器具；
　　（四）法律、法规规定的其他条件。
　　第八条　收购粮食实行收购资格许可制度。
　　第九条　申请粮食收购资格，应当依照《山东省粮食收购管理办法》的规定向粮食行政管理部门提交材料。取得《粮食收购许可证》后，应当依法办理工商登记。
　　第十条　《粮食收购许可证》实行年检制度。发证机关应当每年对《粮食收购许可证》持有者的经营条件、许可事项等内容进行检查。第十一条《粮食收购许可证》的有效期为3年。《粮食收购许可证》有效期内，被许可人需要变更许可事项的，应当向作出行政许可决定的粮食行政管理部门提出申请。符合条件的，粮食行政管理部门依法予以变更。《粮食收购许可证》有效期满，需要继续使用的，应当在有效期满30日前向作出行政许可决定的粮食行政管理部门提出申请。粮食行政管理部门应当在《粮食收购许可证》有效期满前作出决定。准予继续使用的，编号不变，重新核发《粮食收购许可证》；不予准许的，书面说明理由，并收回《粮食收购许可证》正、副本；逾期未作出决定的，视为准予使用。
　　第十二条　任何单位和个人不得伪造、涂改、倒卖、转让、出租、出借《粮食收购许可证》。
　　第十三条　从事粮食收购活动的经营者应当遵守下列规定：
　　（一）在粮食收购场所明示粮食收购许可证；
　　（二）在收购场所醒目位置公示收购粮食的品种、质量标准和收购价格；
　　（三）执行国家粮食质量标准，按质论价；
　　（四）使用经法定计量检定机构检定合格的计量器具；
　　（五）对收购的粮食及时整理，霉变及病虫害超过标准的应单独存放，并按规定处理。带有检疫对象的粮食应当按国家有关规定处理；
　　（六）定期向收购地的县级以上粮食行政管理部门报告粮食收购数量等情况；
　　（七）接受县级以上人民政府委托收购政策性粮食；
　　（八）法律、法规、规章规定的其他事项。
　　第十四条　从事粮食批发、零售的经营者办理工商登记后，应当向粮食行政管理部门报送以下书面材料：
　　（一）营业执照；
　　（二）经营产品目录；
　　（三）经营场所产权证明或有效租赁证明；
　　（四）产品进货来源；
　　（五）法律法规规定的其他材料。
　　从事粮食批发业务的经营者还应当提交检验和保管专业人员的资格证书和产品销售去向的相关资料。
　　第十五条　粮库周围不得有有毒有害气体、粉末等污染源；储存粮食使用的仓储设施应当符合粮食储存有关标准和技术规范要求；不得将粮食与可能对粮食产生污染的有害物质混存。
　　第十六　条粮食经营者应当严格按照国家规定的标准、技术规范对储存的粮食进行消毒、杀虫、灭鼠处理，不得使用国家禁止使用的化学药剂或者超量使用化学药剂。
　　霉变、病虫害或药剂残留量超过国家标准的粮食应当单独存放，并按照国家规定进行处理。
　　第十七条　粮食经营者应当建立粮食销售出库质量检验制度。正常储存年限内的粮食出库，由经营者检验，并出具质量检验报告；超过正常储存年限的，应当由有资质的粮食质量检验机构出具质量检验报告。
　　从事粮食收购、储存的经营者向从事粮食销售、加工和转化的经营者出售粮食时，应当提供粮食质量检验报告。
　　第十八条　加工和销售粮食产品，应当严格执行国家标准。不得加工、销售掺杂使假、以次充好的粮食产品。
　　从事粮食加工和成品粮销售的人员应当取得健康合格证明。
　　第十九条　粮食运输应当严格执行国家的技术规范，不得使用被污染的运输工具或者包装材料。
　　第二十条　从事粮食收购、批发、加工、销售的经营者，应当遵守政府规定的粮食经营最低和最高库存量标准，保持适当的库存量。
　　第二十一条　从事粮食经营活动的经营者，应当建立粮食经营台帐，并向所在地粮食行政管理部门定期报送粮食收购、销售、储存、加工和转化用粮等基本数据和相关情况。
　　粮食经营者保留粮食经营台帐的期限不得少于3年。
　　第二十二条　县级以上粮食行政管理部门应当定期形成统计报表，并逐级上报。

第三章　储备应急

　　第二十三条　粮食应急工作应当遵循科学监测、预防为主、反应及时和处置得力的原则。
　　第二十四条　市粮食行政管理部门应当会同相关职能部门加强对粮食市场的调控，保持全市粮食供求总量基本平衡和价格基本稳定。
　　第二十五条　历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县人民政府应当按照产区保持3个月销量、销区保持6个月销量的标准建立地方粮食储备，并保持一定数量的小包装成品粮储备。
　　第二十六条　地方粮食储备计划实行指令性管理，由同级人民政府下达。
　　地方储备粮承储企业应当确保地方储备粮数量真实、质量良好和储存安全。
　　任何单位和个人不得擅自动用储备粮。
　　第二十七条　历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县人民政府应当建立健全粮食风险基金制度。粮食风险基金主要用于对种粮农民直接补贴、支持粮食储备和稳定粮食市场等。
　　市、县（区）财政部门依法对粮食风险基金的使用情况进行监督管理。
　　第二十八条　粮食行政管理部门应当会同工商行政管理、质量监督、卫生、物价等部门对粮食供求形势进行监测和预警分析，并适时发布粮食消费、价格、质量等信息。
　　第二十九条　各级粮食行政管理部门应当确定本辖区粮食应急储备、加工和供应企业，承担应急储备和非常时期的应急加工、供应任务。
　　第三十条　各级粮食部门应当制定粮食应急预案，报同级人民政府批准。
　　市级粮食应急预案的启动，由市发展改革、粮食以及财政部门提出建议，报市人民政府批准后实施；县级粮食应急预案的启动，由本级人民政府按照规定的程序决定，并向市人民政府报告。

第四章　监督检查

　　第三十一条　粮食行政管理部门应当通过定期、专项、抽查等方法对下列事项进行监督检查：
　　（一）粮食经营者执行国家粮食流通统计制度的情况；
　　（二）粮食经营者上市销售粮食质量状况；
　　（三）粮食仓储设施、销售设施是否符合相关条件；
　　（四）粮食储存企业粮食销售出库质量检验制度执行情况；
　　（五）地方储备粮的数量、质量、储存安全以及轮换计划执行情况；规章制度、标准与规范执行情况；地方储备粮承储企业的承储资格情况；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他事项。
　　第三十二条　粮食行政管理部门应当与工商行政管理、质量监督、卫生、物价等行政管理部门建立粮食监督检查工作联系制度等协调机制，做好粮食流通监督检查相关工作，定期交流通报信息。
　　第三十三条　粮食流通监督检查人员依法履行职责，被检查者应当予以配合。任何单位和个人不得拒绝、阻挠、干涉。

第五章　法律责任

　　第三十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由粮食行政管理部门责令改正，予以警告；逾期不改正的，对个体工商户处200元以上1000元以下罚款，法人和其他经济组织处2000元以上3万元以下罚款：
　　（一）未取得《粮食收购许可证》或在《粮食收购许可证》过期后仍从事粮食收购活动的；
　　（二）未在粮食收购场所明示《粮食收购许可证》的；
　　（三）伪造、涂改、倒卖、转让、出租、出借《粮食收购许可证》的；
　　（四）从事粮食收购的经营者未定期向收购地县级以上粮食行政管理部门报告粮食收购数量等情况的。
　　第三十五条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由粮食行政管理部门责令其限期改正，予以警告；逾期不改的，对个体工商户可以处200元以上1000元以下罚款，法人和其他经济组织可以处2000元以上3万元以下罚款：
　　（一）正常储存年限内出库的粮食，经营者未进行质量检验或未出具质量检验报告的；
　　（二）粮食与可能对粮食产生污染的物品混存的；
　　（三）未按国家规定的标准和技术规范对仓储设施进行消毒、防治粮食虫害和霉菌、灭鼠的；
　　（四）霉变及病虫害超过国家标准的粮食未单独存放的；
　　（五）药剂残留量超过国家标准的粮食未单独封存的；
　　（六）使用被污染的运输工具或者包装材料运输粮食的。
　　第三十六条　从事粮食批发、零售的经营者未按本办法第十四条规定向粮食行政管理部门报送书面材料的，由粮食行政管理部门责令限期改正；逾期未改正的，对个体工商户可以处200元以上1000元以下罚款，法人和其他经济组织可以处2000元以上3万元以下罚款。
　　第三十七条　经营者未按本办法第十三条第一款第（二）项规定在收购场所醒目位置公示收购粮食的品种、质量标准、计价单位和收购价格的，由价格主管部门责令其限期改正，没收违法所得，并处5000元以下罚款。

第六章　附则

　　第三十八条　本办法下列用语的含义是：粮食零售经营者，是指超市和以粮食及其制成品销售为主要业务的法人或个体工商户。
　　第三十九条　本市行政区域内大豆、油料、食用植物油的经营活动和监督管理工作，适用本办法除第七条至第十条及第十七条、第十八条以外的规定。
　　军粮、转基因粮食的管理，依照国家和省政府的相关规定执行。
　　第四十条　本办法中涉及“以上”的含本数、涉及“以下”的不含本数。涉及粮食价值的，已达成交易的按交易值计算，其他按库存成本价计算。
　　第四十一条　本办法自2011年1月1日起实施。



　　　　　　　　　　　　　　“聚众”和“贫穷”
　　　　　　　　　——略论禁止传销法律的缺陷及补救措施

　　　　　　　　　　　　　　　作者：王晴
　　　
　　据3月1日《扬子晚报》报道，宿迁上百传销者猖狂围攻执法人员。2006年2月28日下午，宿迁发生上百名涉嫌传销人员围堵工商局、将工商执法人员和前来维持秩序的民警打伤事件，有3名民警以及10多名工商人员被打伤，其中两名工商人员伤势严重，另有一名群众也被这伙人打得左眼近乎失明。笔者也曾听闻多起工商执法人员在查处传销的现场被参与传销的群众阻挠，传销人员互相掩护下转移传销产品、隐匿或毁灭证据的实例发生。为什么传销不能得到有效的制止，甚至受害群众对禁止和查处传销的执法行为不予理解和支持，反而阻挠和反抗呢？前一个问题，需要从经济和文化多方面角度综合考虑，后一个问题则可以直接关联到查处传销的立法和执法的一些法律缺陷。引起我们对于执法正当性价值方面的深思。
　　传销被定为非法性质。为什么？政治原因居多，在我国人口和就业压力下传销在多层直销意义上的经营方式当然具有严重的危害性，但传销发展到目前这样通过利诱和威胁对下线人员的财产控制和人身自由限制的严重危害后果，已经不是单纯的市场利益分配不合法问题，传销所侵害的客体是复杂客体，既包括了公民个人的财产权利，更严重的是已经构成了对人身自由等人身权利的侵害，并且通过这种财产和人身权利的双重加害行为诱发和导致对社会管理秩序的严重的破坏。因此说，从法律调整的关系坐标对应执法主体的职能来看，让工商部门去查传销，就好比让工商部门去查非法拘禁一样其结果一定是隔靴挠痒，职能和手段所限不可能达到有效治理的效果。容易产生执法无效和执法冲突，经常引发本文开头转述类似事件发生。为了理清查禁传销的执法体制，让我们先来考察分析一下从事传销人员的构成吧，从事传销活动的一般人员的构成具有三个特点：首先是“贫穷”，穷到向亲戚友朋下手的程度，大部分被威胁和利诱参加传销的人员来自下岗和待业者——统称为失业人群；其次是“愚昧”，即蠢到只顾眼前利益，明知是泥坑，但也要饮“泥”解渴往进去跳的结果；最后是“缺德”——缺乏社会公德意识。即传销加入者一般只顾及和关心个人在传销组织中上下线级别地位所取得的分配和待遇，完全不顾及和无暇顾忌社会公德问题，产生了适用收买政策和等级剥削制度激励传销组织及其成员自发维护运营其秩序和“聚众”的“小社会”体系的类似机制；然而，所有这些都是被我们现实社会所司空见惯并非政治敏感所需急迫治理的。之所以要急则治标的理由关键在传销是一种“聚众”行为，尤其是和“贫穷”联系相关的“聚众”行为，在我国必然遭到禁止。有例证中国刑法中有许多对“聚众”的治罪罪名，如果革命的成功经验就是把“贫穷”和“聚众”二者结合起来重新聚敛和分配社会财富的过程，为了防止重复发生这种并不创造社会财富而仅仅对财富重新分配的行为，以及这种行为对现存社会秩序和生产力的冲击和破坏，那么国务院从政治角度将传销定性为非法性质予以取缔。专门以立法明令禁止！既然传销被定性为非法，那么并不存在规范的市场行为或不规范的市场行为的问题。它已经从市场行为中被剔除出去，被宣告为非法行为和否定其市场经营行为的性质。而法律对非法行为的定性主要看其社会危害性特征。由上可知传销的社会危害性在于妨害了社会管理秩序，损害公民个人利益和社会的公共利益。且具急剧妨害社会管理秩序的现实的危机和紧迫性。因此它属于治安法和刑法调整的对象，而不应属于市场行为法调整。

　　维护社会管理公共秩序哪怕是强化政治统治力从来就是公法公开的正当的职能和目的所在，所以既然是法律命令禁止的行为而非限制行为，既然是一种非法行为而非违法意义上的行为，就应当采取与明令禁止相适应的公开的执法目的、更为直接有力的执法手段和严厉的执法态度等较为完整的执法形式。也就是说要按照治安管理处罚法刑法规定的非法经营罪以及刑事诉讼法公开地查纠和追诉传销组织者、策划者的责任。对首恶者公开有力打击和治罪。而对于一般的参加者和协从人员实行解救和赔偿，要解救和教育群众，绝不能惩处群众。行为的社会危害性应当与执法手段强有力相对应，有针对性地名正言顺地禁止和查处传销非法行为。

　　在很早就存在的传销行政处罚案例中，取缔和查处传销的结果往往是参加者均受到程度不同的没收和罚款处理。但受害人的损失，行政执法者并没有主持由传销组织者给予赔偿。事实上，对于“贫穷”和“聚众”的大多数参加传销的群众来说，他们无法分别被上线提成的金钱和被行政执法部门罚没的金钱二者有什么区别，甚至提成是以合同的自愿形式掩盖的掠夺，而被工商部门查处对其损失究竟有何补偿和救济？群众无法区分清楚，办案人员除了惩罚也确实没有对受害人的损失主持民事赔偿。这样的行政执法只为驱散“聚众”而不为解决“贫穷”者的现实利益和损失考虑，缺乏正义和正当性价值，因此查处传销的行政执法行为得不到群众的理解和支持，甚至反而得到抵触行为。惩处群众就是用政治方法直接解决经济问题，为了政治目的而单纯以行政处罚的手段对受害者施行惩罚反而会激化社会矛盾；而把传销当作行政执法部门的市场监督对象，交由工商部门来管辖，难免行政执法部门追究行政责任和罚款的泛泛化，使受害的群众的民事损害得不到赔偿，反而在传销组织者和上层的分配行为完成后国家行政机关变相参与第二次对传销战利品的分配——罚款，使受害群众伤口上撒盐。这必然导致群众的不相应、误解和不配合甚至反抗。

　　禁止传销的法律立法基于政治目的急功近利欠缺人性关爱；处罚对象的泛化和对受害人损失的漠视以及对传销侵犯人身权管辖权定位的错误。此三项共同构置了目前查处传销行为的执法现状。总结以上分析的法律缺陷，笔者提出如下针对解决办法：
　　第一、明确定性传销为妨碍社会管理秩序的行为，而不是市场行为。设定治安管辖和刑事管辖的专一管辖权，公开以治安管理和刑事调整。
　　第二、行政执法和刑事处罚实行首恶者惩、协从者教育和解救，孤立和打击组织传销的首要分子；
　　第三，行政执法程序和刑事诉讼程序中通过立法规定行政裁决民事赔偿和刑事附带民事审判。要求对参与传销的受害群众的损害同时赔偿，必须附带追究民事赔偿责任。
　　尤其在查处传销的行政执法活动中，对受害人的民事权利的保护必须附带于行政程序完成并视为执法者必须履行的特殊的完整的义务。在刑事诉讼中侦查机关或检察机关应从公共利益角度支持受害人提出附带的民事赔偿请求。只有这样才能分化瓦解传销的违法群体，争取群众支持，避免罚款或罚金加剧受害者的“贫穷”，现实保护群众的利益。争取社会和群众最大化的理解和支持。

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